城中村消防安全隱患存在的原因及對(duì)策

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，大量外來(lái)流動(dòng)人員涌入城市并聚居于“城中村”，其消防安全狀況勘憂，對(duì)城市的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)了極大負(fù)面影響，加強(qiáng)和改善“城中村”的消防安全管理已成為現(xiàn)代城市化進(jìn)程中不容忽視的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，“城中村”是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城市化進(jìn)程的一種普遍現(xiàn)象，是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的必然產(chǎn)物，要從根本上解決好“城中村”消防安全問(wèn)題就要全面掌握其現(xiàn)實(shí)狀況及成因，從政策機(jī)制、管理體制、法制監(jiān)督、科學(xué)規(guī)劃、公共消防設(shè)施建設(shè)、消防宣傳教育等多個(gè)層面實(shí)施綜合治理、多管齊下，形成當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)、部門(mén)主管、社會(huì)監(jiān)督、群眾自覺(jué)參與的工作格局，依靠自上而下、自下而上、齊抓共管的強(qiáng)大合力，形成立體整治、強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的局面，確保“城中村”消防安全隱患整治工作得到扎實(shí)開(kāi)展和徹底根治。

　　一、“城中村”存在的消防安全問(wèn)題及其產(chǎn)生原因

　　“城中村”的形成、發(fā)展、分布和城市化進(jìn)程密切相關(guān)，就其形態(tài)而言，大致可以分為三種類(lèi)型：一是完全成型的“城中村”，居民為原無(wú)地隊(duì)農(nóng)民，住宅區(qū)域相對(duì)狹小，均為城市建成區(qū)河網(wǎng)、路網(wǎng)的邊緣和交叉死角；二是與城市建成區(qū)毗鄰的“城邊村”，居民大部分已失去土地，僅有少量農(nóng)用地；三是已列入城區(qū)發(fā)展框架的“城郊村”，居民大部分保留原農(nóng)村的生活形態(tài)，仍有較多農(nóng)用地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一定規(guī)模的“城中村”、絕大部分“城邊村”和部分“城郊村”吸引了大量外來(lái)務(wù)工人員租住，普遍存在著違法建設(shè)泛濫、環(huán)境質(zhì)量低劣、社會(huì)問(wèn)題突出、消防安全狀況嚴(yán)峻等“四大頑癥”，消防安全問(wèn)題尤為突出：

　　（一）建筑規(guī)劃雜亂無(wú)章、消防隱患突出

　　“城中村”絕大多數(shù)的民房系私人違章建造的“六無(wú)工程”，即無(wú)規(guī)劃設(shè)計(jì)、無(wú)報(bào)建審核、自請(qǐng)無(wú)資質(zhì)人員設(shè)計(jì)、自雇無(wú)資質(zhì)的泥瓦工施工、事中無(wú)工程質(zhì)量監(jiān)管、事后無(wú)質(zhì)量驗(yàn)收。建筑材料低劣，建筑外型粗燥簡(jiǎn)陋，建筑質(zhì)量差。在建好的樓房上違章加層，平房層擠占公路、擠占綠化帶等公共面積搭建房間作為攤點(diǎn)、門(mén)面等營(yíng)業(yè)性出租房的現(xiàn)象突出，形成“家家違章、戶(hù)戶(hù)亂建”的局面。村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)引導(dǎo)，“握手樓”、“一線天”等建設(shè)現(xiàn)象普遍存在，消防安全防火間距嚴(yán)重不足。“城中村”大多是無(wú)序發(fā)展而來(lái)，抗災(zāi)防災(zāi)設(shè)計(jì)和設(shè)施基本處于空白狀態(tài)。防火間距遠(yuǎn)達(dá)不到要求，特別是村內(nèi)布局雜亂，沖充斥流動(dòng)攤販和違章搭建的攤點(diǎn)，進(jìn)出十分不便，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防車(chē)輛無(wú)法順利進(jìn)入，救災(zāi)應(yīng)急得不到保障。

　　（二）公共消防設(shè)施不足、消防安全意識(shí)淡薄

　　“城中村”房屋多為一、二十年前建造的磚瓦結(jié)構(gòu)建筑，有的甚至是有上百年歷史的磚木結(jié)構(gòu)建筑，建筑耐火材料等級(jí)低。“城中村”房?jī)r(jià)低、消費(fèi)低，生活成本低，外來(lái)人員高度聚集，居住場(chǎng)所空間狹小、雜物亂堆亂放、用火用電混亂，居住條件差。房屋的出租者為了追求利益最大化，一方面見(jiàn)縫插針搭建簡(jiǎn)易棚，一方面極盡所能用木板等可燃材料隔斷成數(shù)個(gè)小間出租，電氣線路老化和亂接亂拉、超負(fù)荷用電現(xiàn)象普遍，通常只設(shè)一部樓梯出入，一旦發(fā)生火災(zāi)，緊急疏散和逃生線路嚴(yán)重受阻。此外，城中村外來(lái)人員文化層次普遍較低，對(duì)消防安全的認(rèn)識(shí)尤其欠缺，違法阻塞消防通道、違章用火用電、亂倒液化氣殘液、無(wú)防護(hù)措施丟棄火種等情況時(shí)有發(fā)生。一旦遭遇火災(zāi)，他們?nèi)狈Ρ匾臏缁鸪ＷR(shí)，逃生自救能力差，極易造成人員傷亡。

　　（三)公共管理機(jī)制不健全、消防安全監(jiān)管不到位

　　從理論上講，“城中村”已經(jīng)被納入城市管理體系，原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)撤銷(xiāo)，但是政府對(duì)“城中村”的管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、管理體制不順暢、管理力量不足，很難真正深入內(nèi)部，公共消防安全管理更是處于真空狀態(tài)。“城中村”存在大量的小商業(yè)、服務(wù)業(yè)、小作坊等寄生于城市而又有自己獨(dú)特功能的產(chǎn)業(yè)，形成了迎合“城中村”獨(dú)特社區(qū)功能需求的經(jīng)濟(jì)單元。這些小場(chǎng)所大多沒(méi)有合法經(jīng)營(yíng)許可，成為行政管理上的軟肋，“城中村”商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)常顯示出另一番“繁榮”、“興旺”的景象。這些營(yíng)業(yè)性場(chǎng)所往往都沒(méi)有配備必要的滅火器材，且多數(shù)存在“三合一”現(xiàn)象。因此，在繁榮的背后，到處充隱藏著火災(zāi)隱患。

　　二、治理“城中村”存在的困境

　　城中村存在的歷史問(wèn)題，涉及到房改、市政、規(guī)劃、遷移、補(bǔ)償?shù)确椒矫婷妫o改造帶來(lái)了很大的壓力，可謂“牽一發(fā)動(dòng)全身”，極易陷入困境：

　　（一）產(chǎn)權(quán)困境

　　城中村大量違法建筑的存在與土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，令改造陷入兩難境地；如果承認(rèn)違法建筑的產(chǎn)權(quán)，則鼓勵(lì)了違法行為，會(huì)引起新的搶建，而且城市環(huán)境也不允許；如果不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對(duì)該部分違章建筑難以強(qiáng)制拆除，令改造無(wú)法進(jìn)行。

　　（二）規(guī)劃困境

　　城中村開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，目前城中村平均容積接近0。03人/平米，市政公用設(shè)施賒欠賬多。在城區(qū)已無(wú)空地可以置換的情況下，在城中村范圍內(nèi)即便維持現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，也難以達(dá)到改善城市環(huán)境的要求，而要維持這種起碼的城市環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不僅開(kāi)發(fā)商無(wú)利可圖，業(yè)主也不易接受。

　　（三）拆遷補(bǔ)償困境

　　城中村住宅面積大，建筑成本高，每年還可以為業(yè)主帶來(lái)相當(dāng)可觀的租金收益，需要補(bǔ)償安置的資金數(shù)額巨大，這給改造單位帶來(lái)巨大的改造成本（包括交易成本）與風(fēng)險(xiǎn)，令開(kāi)發(fā)商望而卻步。

　　（四）土地供應(yīng)困境

　　為保證改造單位在改造中有贏利或至少不虧損，政府需要給改造單位實(shí)行大幅度的地價(jià)優(yōu)惠，或進(jìn)行大量資金補(bǔ)貼，這不僅影響到地價(jià)收益，進(jìn)而延緩城市建設(shè)步伐，而且容易造成土地供應(yīng)失控，沖擊商品房市場(chǎng)。

　　三、加強(qiáng)“城中村”消防安全管理的對(duì)策思考

　　“城中村”不是被城市遺忘的角落，就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，它是落后或偏離于城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，“城中村”問(wèn)題同樣也是西方國(guó)家城市的“痛”。因此，如何采取有效措施提升“城中村”消防安全水平，預(yù)防和控制火災(zāi)事故的發(fā)生，在當(dāng)前“和諧社會(huì)”建設(shè)進(jìn)程中顯得尤為重要。

　　（一）科學(xué)規(guī)劃城中村建設(shè)

　　城市規(guī)劃時(shí)城市建設(shè)的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，城中村各項(xiàng)改造應(yīng)以規(guī)劃改造為龍頭，根據(jù)城市的特色和具體實(shí)際，堅(jiān)持規(guī)劃先行，注重規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性。從房屋布局、道路系統(tǒng)得改造、公共服務(wù)、綠化通風(fēng)條件的改善、市政公用設(shè)施建設(shè)等方面著手，突破城鄉(xiāng)二元管理體制的局限，堅(jiān)決制止違章建設(shè)，要兼顧經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)服務(wù)功能，使城中村與城市真正融為一體。

　　（二）建立管理整治“城中村”的長(zhǎng)效機(jī)制

　　“城中村”作為城市管理的基本載體，日益成為個(gè)人、家庭與社會(huì)、集體、單位聯(lián)系的重要紐帶。“城中村”消防工作越來(lái)越多成為消防工作的重中之重。但是“城中村”中，消防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、滯后，安全管理長(zhǎng)效機(jī)制脆弱，已成為消防工作面臨的尖銳矛盾，必須建立管理整治“城中村”的長(zhǎng)效機(jī)制加以解決。對(duì)原有建筑物堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、重在治本”原則，采取邊檢查、邊指導(dǎo)、邊督促的方式，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、信息通報(bào)以及定期匯報(bào)政府等機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)火災(zāi)隱患的整改。在檢查、整改中，實(shí)行“發(fā)現(xiàn)一家、掛牌一家、銷(xiāo)案一家”的辦法，堅(jiān)決減少火災(zāi)隱患的存量。對(duì)新建建筑物嚴(yán)把審核關(guān)、加大施工過(guò)程檢查力度，堅(jiān)持“零隱患”標(biāo)準(zhǔn)。

　　（三）建立健全“城中村”消防安全聯(lián)防機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　要依托各“城中村”村委會(huì)，加快建立與城市發(fā)展相適應(yīng)的消防管理體制和運(yùn)行機(jī)制。各“城中村”村委會(huì)都要成立消防安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)“城中村”消防安全巡查、村民家庭和單位的防火檢查，對(duì)“城中村”內(nèi)消防設(shè)施器材進(jìn)行為維護(hù)保養(yǎng)，督促“城中村”內(nèi)單位制定應(yīng)急疏散預(yù)案和滅火預(yù)案等工作。各“城中村”都要組建專(zhuān)門(mén)消防安全隊(duì)伍，配備專(zhuān)（兼）職防火人員，將防火消防安全管理納入到村民自治章程和村規(guī)民約，落實(shí)消防安全措施，開(kāi)展消防宣傳教育，提高村民的自防自救能力。同時(shí)要進(jìn)一步健全完善“城中村”消防工作各項(xiàng)制度，建立和完善“城中村”消防安全檢查、巡查機(jī)制，消防宣傳教育培訓(xùn)機(jī)制等各項(xiàng)制度，形成以街道辦事處為主導(dǎo)，“城中村”村委會(huì)為依托，駐村單位和廣大群眾共同參與的“城中村”消防工作運(yùn)行機(jī)制。

　　（四）加強(qiáng)“城中村”公共消防設(shè)施建設(shè)

　　基層政府要認(rèn)真按照《中國(guó)人民共和國(guó)消防法》等有關(guān)規(guī)定，把“城中村”消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入公共基礎(chǔ)設(shè)施納入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，和“城中村”改造同步實(shí)施。一要按照村整體規(guī)劃，新建多個(gè)消防蓄水池，為消防滅火提供充足水源。迎水或背水而居的“城中村”要充分利用自然水源或水流，建立適量的小型“蓄水壩”，確保發(fā)生火災(zāi)時(shí)，能夠?yàn)檩p型消防車(chē)、摩托車(chē)、浮艇泵、手抬泵等提供水源。二是徹底消除消防車(chē)通道地面和架空的所有影響消防車(chē)通行的阻礙物，并派專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理，保證消防車(chē)道通行暢通。消防車(chē)道寬度不足，或不能正常通行的村，要建立專(zhuān)門(mén)的消防隊(duì)伍，購(gòu)置小型消防車(chē)輛和消防器材，保證村內(nèi)消防安全。結(jié)合當(dāng)前轄區(qū)火災(zāi)撲救規(guī)律和實(shí)戰(zhàn)需要，轄區(qū)政府配套出資購(gòu)置消防三輪摩托車(chē)裝配“城中村”，條件好的三、四臺(tái)、條件差的達(dá)到每村一臺(tái)至兩臺(tái)，落實(shí)專(zhuān)人維修保養(yǎng)，遇有災(zāi)情時(shí)，迅速展開(kāi)撲救，將火災(zāi)控制和消滅在初萌階段。

　　（五）廣泛開(kāi)展消防安全宣傳教育活動(dòng)

　　“城中村”要緊緊抓住消防宣傳“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭”這個(gè)契機(jī)，廣泛開(kāi)展活動(dòng)，推進(jìn)“城中村”消防工作的開(kāi)展。要建立消防宣傳教育培訓(xùn)制度，制定居民防火公約，設(shè)置消防宣傳欄，發(fā)放消防宣傳資料，定期宣傳消防知識(shí)和逃生自救常識(shí)。每個(gè)“城中村”要確定一名消防責(zé)任人，負(fù)責(zé)“城中村”日常消防工作，組織學(xué)習(xí)消防知識(shí)和逃生自救常識(shí)。在村內(nèi)中小學(xué)、幼兒園，要建立消防宣傳知識(shí)和逃生自救常識(shí)。此外，必須營(yíng)造全社會(huì)廣泛關(guān)注和重視消防工作的良好氛圍，通過(guò)廣播、電視新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體、手機(jī)短信、消防公益廣告播放消防安全知識(shí)、滅火逃生常識(shí)及有關(guān)消防注意事項(xiàng)，進(jìn)一步提高民眾對(duì)火災(zāi)的認(rèn)識(shí)。