【南方周末】流乞救助辦法決策歷程

“誰都沒想到這么快”6月23日，xx農民xxx聽到收容遣送制度被廢止的消息后，百感交集，簡直不能置信：“收容（制度）被廢了？真的被廢了？！”xxx今年70歲，xx省潛山縣梅城鎮人。1999年8月，她的兒子徐英東在北京被收容，至今下落不明。

徐英東屬狗，如果還活著，今年該32歲了。4年來，70歲的母親一直在北京和xx兩地尋找兒子。

希望能到收容站交點錢“贖”兒子回家，但一直沒能找到。無數次的進京奔波加上長期的精神壓抑，xxx變得遲緩了。

“收容”兩個字，已經成了她心頭最深的痛，現在乍聽收容被廢止的消息，說著說著，她就在電話里哭了起來：“那就好，那就好，大家都會平安了，日子會好起來的，會好起來的。”6月18日，向全國人大上書建議對收容遣送辦法啟動違憲審查的許志永正在天津，在天津收容遣送站和一位自愿投奔到收容站的山東農民交談，新聞聯播突然播發了收容遣送廢止的消息，許志永說自己剎那間非常驚詫——“沒想到會這么快。

”“沒想到這么快”，幾乎成為每一位接受采訪者的口頭禪，無論民間或者學界。6月16日下午2時，5位國內著名的法律專家走進位于北京市西城區文津街11號的國務院法制辦公室，這里將進行一場重要的專家論證會。

他們分別是：北京大學行政法教授姜明安，中國政法大學行政法教授馬懷德，國家行政學院教授應松年、袁曙宏，中國人民大學憲法學教授韓大元。國務院法制辦的幾位領導親自接待他們，一邊點頭致意一邊將《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》交到了5位學者手中。

法制辦領導提醒專家們：時間很緊，你們幾位抓緊時間多談談。專家論證會開到了下午5時，參加會議的幾位學者說，那天談得挺好，氣氛很活躍，對學者提出的意見，國務院法制辦的領導非常重視，做了翔實的記錄，不少意見直接體現在事后正式出臺的管理辦法里面。

兩天后，6月18日，國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，原則通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》，又過了僅僅兩天，6月20日，溫家寶總理簽署國務院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，施行時間自今年8月1日起，1982年5月國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。瓜熟蒂落收容遣送制度實施了20年，代替它的新法規為什么沒能早些時間出臺？新的管理法規出臺迅速，有沒有以犧牲立法質量為代價？這些問題成了新法規出臺后從學術界到民間都很感興趣的話題。

國務院法制辦在這個問題上似乎頗有些委屈。6月23日，國務院法制辦有關部門的工作人員在電話里對記者說：“很早了，至少有十年我們都在研究這個問題。

”而此前的新辦法草案專家論證會上，法制辦領導也談到，國務院也一直在考慮改革現行收容遣送制度的問題，也在各方調研征求意見。但一個制度廢除容易，如何替代則須好好思量。

中國人民大學韓大元教授告訴記者，收容遣送制度的改革問題，兩年前國務院就已開始準備，的確并非倉促之作。6月5日，記者曾就收容遣送辦法的修改問題致電國務院法制辦政法司一位工作人員，他告訴記者，那一段時間里全司的人“非常忙”，好像有開不完的會，一直在加班加點。

袁曙宏教授說，救助辦法雖然制定得很快，但國務院非常慎重，開了很多座談會，征求了管理部門、救助部門、專家學者和有關社會團體的意見，考慮了方方面面的因素。據了解，起草小組下載和翻閱了大量的國外資料作為參考，有學者稱，“有些東西比我們了解的還多。

”“盡管時間短，但草案本身已很成熟。”馬懷德教授說當時拿到草案的第一感覺是“耳目一新”。

與會的學者普遍比較認可草案的徹底性，認為是一個很好的東西。姜明安教授說，如果立法的技術條件達到，一個月起草一個辦法也無可厚非。

他認為將有償的收容遣送轉變為無償的救助，立意的轉變相對立法技術來說更加重要。民政部門的矛盾北京大學社會學系教授王思斌是民政部專家組成員，“為收容遣送的事，八九年前我就說，這樣下去不行，得改啊。

”王思斌說，民政部不是沒有考慮這個問題，但也確實有為難之處。作為主管收容遣送的民政部門的確沒有停止過改革的呼聲。

20xx年對于廣東省取消收容遣送收費的做法，當時接受本報記者采訪的民政部表示十分支持。當時民政部一位司長態度鮮明地說，收費是腐敗滋生的土壤，不僅路費、伙食費不能收，連床鋪費都不能收———你把人抓起來、關起來、強行送回原籍，憑什么要我出錢？這種情況必須改變，作為政府的一項行政職能，應當由政府掏錢。

負管理之責、卻又不具有法律規定的強制權，民政部門在收容遣送問題上騎虎難下，也因此在社會上背了很多罵名，甚至有時候也不得不接受自己良心的拷問。幾年前，一處收容站不幸發生了一起惡性傷亡事故，當時民政部的一位領導對一位學者說他也很難過，也認為這些做法非常不妥。

在這樣的背景下，民政部相關部門曾經提出改革建議：要么把收容的強制權收歸民政統管，要么就干脆不要讓民政管。最后這個意見沒有被采納。

在這次新救助辦法的起草中，民政部貢獻了很多經驗和教訓。從強制到自愿新出臺的救助辦法剔除了收容遣送舊辦法中80％－90％的內容，可以說對舊法進行了整體顛覆。

學者認為，新辦法最大的突破就是“變性”——將強制收容轉變為自愿救濟。正如袁曙宏教授所言：對這些生活無著的流浪人員既要給他救助，給他飯吃，給他地方住，又不能侵犯他的人權，這是現在這個制度設計的重點。

舊辦法中暗含的強制原則已經被徹底廢棄，完全堅持自愿。馬懷德教授說，我們過去說收容遣送有毛病，主要就是指這一塊兒。

現在的求助完全是一種自愿行為，求助人可以來去自由。因為不需要強制，公安自然退出救助體系，意味著此體系不需要以強制力作為依托。

公安機關目前僅有和其他公務機關一樣的告知的義務，即告訴可能需要救助的人哪里有救助站可以投奔，但去不去將由流浪乞討人員自由決定，公安不再有任何權力將任何人強制送往救助站。北京的城市流動人口都害怕聽到這樣一句話———“小心把你送到昌平篩沙子。

”昌平是北京治安收容站的所在地，篩沙子的目的是讓你掙夠路費才能回家。但什么時候能掙夠，無從知道。

這樣的行為在以前是有法律依據的，1982年公安部、民政部在收容遣送站的實施細則中規定：“收容遣送站組織被收容人員進行生產勞動的收入，主要用于被收容人員的伙食補貼和遣送路費。”而新辦法規定———救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產勞動。

如果沒錢回家，將由救助站提供乘車憑證。不可否認，原來的“收容站創收”背后也有其制度性原因———經費不足。

因為沒有確定的“皇糧”，便開始“靠山吃山”。馬懷德教授認為，救助辦法明確將救助工作所需的經費納入財政預算，“這非常非常重要”。

韓大元教授更是建議，是否可以考慮作出單獨的財政預算來保障資金投入。他認為，尤其是收容站變為救助站后，資金的需求注定將更大，財政保障尤顯重要。

可以看到，政府也正在為救助的社會化打下伏筆，辦法規定“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”。這是大勢所趨，也是限制公權力可能濫用的改革方式。

幾位學者普遍認為，民間救助是未來的發展方向，但現在為時尚早。姜明安認為，對流浪乞討人員提供救濟并非是必須由政府提供的“公共物品”。

在國外，這種“公共物品”很多是由非政府組織的公益團體、慈善機構提供的。但是，政府也并不是什么都不管，在現代社會，政府往往是和民間一道從事這種福利事業的。

他說：“沒有政府的支持，民間從事這項事業，可能會因為缺錢或其他條件缺陷而發生各種困難。”他覺得，政府已經具備了大量現有的收容站和人員，這些資源必然先要利用起來。

另一個明顯的變化是，對救助機構的責任加強了，相反減輕了受助者的義務。比如第14條：“救助站工作人員應當自覺遵守國家的法律法規、政策和有關規章制度，不準拘禁或者變相拘禁受助人員；不準打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員；不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準克扣受助人員的生活供應品；不準扣壓受助人員的證件、申訴控告材料；不準任用受助人員擔任管理工作；不準使用受助人員為工作人員干私活；不準調戲婦女。

”而此前，更多的不準是用來要求收容者的。正如馬懷德解釋：“以前屁股坐在收容站的位置上，現在是坐在了救助人的立場上。

”袁曙宏也認為，以前老百姓被當作管理的對象，現在成為服務的對象。新辦法體現了政府理念的變化，從權力政府向責任政府轉變，從管制政府向服務政府轉變。

一個曾經望而生畏的地方突然間可能變成為流浪乞討人最愿意投靠的溫暖之地，這種極端的變化，或許也需要老百姓花些時間慢慢去適應。新辦法是否還會“變形”？1982年的收容遣送辦法在立法本意上也是以救濟為主，但在20年的制度行走中它不幸發生了異化。

特別是將收容對象擴大到“無合法證件，無固定住所，無穩定經濟來源”的“三無”人員。而在執行中，“三無”的確定標準變成了身份證、暫住證、務工證“三證”的有無。

地方收容遣送規定的變本加厲，讓收容遣送的救助原意喪失。民政部官員此前接受記者采訪時承認，“在收容的人員中，真正屬于救濟的對象不到15％，有的地方甚至只有5％。

收容的大部分是拿不出‘三證’的城市流動人員。”更多的人對重新確立的救助辦法保持了可以理解的警惕。

怎么能保證它不會再度淪落？救助站會不會新瓶裝老醋又變形為收容站？6月23日，民政部社會福利與事務司的一位工作人員在電話上告訴記者，細則的起草工作正在進行中。中國人民大學的韓大元教授認為，現在很多時候是實施細則出了問題，隨意違背行政法規的精神，擴大適用范圍錯傷無辜。

所以必須拿出精力來繼續盯緊實施細則的制定。韓大元還建議，國務院應該盡快清理與新辦法相抵觸的地方法規和部門規章，不能拖太久。

新舊辦法性質的截然變化，讓馬懷德感覺到，再度變形的可能性很小。“舊辦法有明顯的治安管理功能，因為有強制力的介入，很容易走樣。

新辦法純粹體現救助功能，強制力的退出，讓執行很難鉆空子。”馬懷德認為經過制度如此激烈的變革，人們的心理也發生了巨大轉折，無論是收容人員、他們的家屬和收容站人員，這種變化使各種人對新辦法的實施充滿復雜的心理戒備，很難再去重蹈覆轍。

姜明安也認為幾個原則的確定從根本上排除了制度變形的可能性。治安管理職能剔除、不收取任何費用的無償原則、不再有強制性勞動、皇糧的保證讓救助站不再有盈利創收的壓力。

但對于監督問題，姜明安認為條款還是有些美中不足。救助辦法第15條規定：“救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報；民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，并對直接責任人員依法給予紀律處分。

”姜明安認為這一條款只考慮了應該救助不救助的情況，還應補充“不應收的被收，可以由家屬投訴；進去后被虐待的，可以由本人或家屬投訴”。姜明安覺得辦法中投訴機制僅規定民政部一種渠道未免單一，畢竟救助站由民政部門主管，他們之間難免有藕斷絲連的關系。

姜明安認為應補充“民政部門不受理的，可以提起行政訴訟，告民政部門不作為。民政部最好能建立專門的機構受理和處理關于救助的投訴和申訴”。

救助站會否養懶漢？另一個擔憂是：救助站會不會又變成一個養懶漢的地方？大批如農村的五保戶和生活困難的人群是否會因此大量擁入城市在救助站“安居樂業”？求救自愿的原則會不會讓城市從此充滿了衣衫襤褸的流浪漢？辦法特別強調救助站對流浪乞討人員的救助是一項“臨時性”社會救助措施。臨時就意味著這不是一個可以依靠一輩子的避難所，也意味著這個制度不是可以解決一切問題的法寶。

學者們普遍理解，救助站只是解決一時之困，生活無著的流浪乞討人員可以免費獲得救助站的幫助，但最終還是要在救助站的勸說和說服下回到原籍。從技術層面來講，救助站只須提供能夠保證基本生活需要的條件即可。

辦法將救助對象被界定為“生活無著的流浪乞討人員”。事實上，學者們認為，如何確定符合這一標準本身也確實有甄別的困難。

“農村現在沒有保障制度，而更多的流浪乞討人員主要來自農村，要完善這方面的制度，讓每一個生活無著落的人在城市和農村都一樣，在大城市和中小城市都一樣，這樣他就不會流浪，流浪的就很少。我們只能講從制度上盡量減少，使這些人不因為生活無著而流浪，沒有幫助而流浪。

”袁曙宏教授對記者說。收容遣送制度的廢除必然會給城市治安管理帶來一些可以預見的麻煩。

馬懷德及幾位學者在不同場合一直建議制定一部統一的《保安處分法》，這種觀點認為可以把收容遣送、勞動教養等一系列制度改造成為保安處分制度，用以實現法律的社會福利、社會教育和犯罪預防的功能。■新聞鏈接摘牌6月22日上午10時，沈陽市沈河區熱鬧路130號“沈陽市收容遣送站”的牌子被摘下保存起來。

這座從1948年10月1日起一直從事收容遣送工作的建筑完成了它的“收容遣送”使命，并將開創“救助管理”的新的歷史。6月24日上午9時，隨著“深圳市收容遣送站”和“深圳市收容遣送站待遣分站”兩塊招牌的摘除，深圳市在全省率先告別了長達41年的“收容遣送”歷史。

據統計，41年來深圳市收容遣送站共收容遣送收容人員490萬人次，其中內收380多萬人次，港遣100多萬人次。6月24日10時30分，隨著大連市收容遣送站站長侯玉璽一聲令下，在該市懸掛了21年之久的“大連市收容遣送站”牌匾徐徐落下，新牌待換。

工作人員認為，摘牌預示著新的救助局面的開始。6月25日，廣東省民政廳宣布，省內的收容站已開始摘牌并著手進行改造，拆除所有限制人身自由的鐵窗鐵門等，并對收容站內的工作人員重新培訓。

對于在救助過程出現的細節問題，省民政廳將在民政部出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的實施細則》后，再根據省內實際情況，制定相應的實施細則。