試論社區(qū)自治的法律基礎(chǔ)及其完善

一、社區(qū)自治法律的歷史起源和發(fā)展社區(qū)自治的全稱是社區(qū)居民自治，其來(lái)源于早期的居民自治形式——居民委員會(huì)。1950年，xx市成立我國(guó)第一個(gè)城市居民委員會(huì)。

之后，武漢、成都市也相繼成立了居民委員會(huì)。1951年，上海市將20xx多具有自治性質(zhì)的聯(lián)防服務(wù)隊(duì)改為居民委員會(huì)，并明確居民委員會(huì)是群眾性自治組織。

1953年，彭真向中央提交《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》，該報(bào)告提出了建立城市居民委員會(huì)這一群眾自治性組織的必要性。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議頒布了《城市居民委員會(huì)組織條例》，明確了居民委員會(huì)的法律性質(zhì)，即群眾性的居民組織。

1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》的頒布對(duì)推進(jìn)我國(guó)居民自治起到了極大的推動(dòng)作用。到1958年，基本上每個(gè)城市都建立了居民委員會(huì)。

但是，作為群眾性自治組織的居民委員會(huì)制度在文化大革命期間蕩然無(wú)存，許多居民委員會(huì)被改名為“革命居民委員會(huì)”，成為階級(jí)斗爭(zhēng)的工具，違背了居民自治的原則。這一狀況在文化大革命結(jié)束之后得到糾正。

1980年，全國(guó)人大常委會(huì)再次公布了1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》。1982年《憲法》正式在國(guó)家根本大法的層面上確定了居民委員會(huì)的法律地位：基層群眾性自治組織。

從此我國(guó)社區(qū)居民自治的建設(shè)發(fā)展到一個(gè)新的階段。社區(qū)居民自治已經(jīng)成為社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)。

二、社區(qū)自治法律基礎(chǔ)的重要性社區(qū)自治是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的基本原則之一，然而在強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的同時(shí)，不能忽視社區(qū)法治。社區(qū)“依法自治”的概念已經(jīng)為我國(guó)政府所采納，并被寫(xiě)入民政部《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》（20xx年7月27日）的附件《全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范城基本標(biāo)準(zhǔn)》之中。

社區(qū)自治與社區(qū)法治的關(guān)系是：社區(qū)自治與社區(qū)法治同時(shí)并存，社區(qū)自治必須建立在社區(qū)法治的基礎(chǔ)之上，只有通過(guò)社區(qū)法治才能最終達(dá)到社區(qū)（依法）自治的目標(biāo)。社區(qū)自治作為基層民主的表現(xiàn)形式，同樣適用于民主與法治的關(guān)系，社區(qū)法治是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的手段和保障。

如果不以法律的形式確定社區(qū)自治的目標(biāo)，則社區(qū)自治僅限于空洞的口號(hào)；如果不以法律的形式規(guī)定社區(qū)自治的具體內(nèi)容，則社區(qū)自治必然缺乏必要的手段和資源。本文重點(diǎn)研究我國(guó)社區(qū)自治的法律基礎(chǔ)，并對(duì)現(xiàn)行社區(qū)法律中的不足之處提出建議。

必須指出的是，社區(qū)自治的法律基礎(chǔ)并不是社區(qū)法治的全部?jī)?nèi)涵，而僅僅是社區(qū)法治的一個(gè)組成部分，是社區(qū)法治的起點(diǎn)。社區(qū)自治的發(fā)展必須以法律作為基礎(chǔ)和保障，雖然其最初的誕生是自發(fā)性的，但是如果沒(méi)有法律的支持，這一自治組織將缺少立法的保護(hù)，其組織形式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作程序、工作經(jīng)費(fèi)等都得不到法律的保障。

從世界其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，依法保障自治權(quán)是國(guó)際通行的做法，依法保障社區(qū)自治權(quán)是依法治國(guó)的一個(gè)基本方面。

三、社區(qū)自治法律基礎(chǔ)的現(xiàn)狀本文按照法律效力等級(jí)，逐一研究我國(guó)現(xiàn)行有效的關(guān)于居民自治的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件。筆者認(rèn)為，從效力等級(jí)上看，包含居民自治內(nèi)容的法律依次為：《憲法》（全國(guó)人民代表大會(huì)制訂）、《居民委員會(huì)組織法》（全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制訂）、國(guó)務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)（條例）、全國(guó)性的其它規(guī)范性文件、地區(qū)性的規(guī)范性文件，共五個(gè)等級(jí)。

1.《憲法》自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，共頒布四部憲法，分別是1954年《憲法》，1975年《憲法》，1978年《憲法》和1982年《憲法》，現(xiàn)行的憲法是1982年《憲法》。在前三部《憲法》中沒(méi)有規(guī)定居民委員會(huì)及居民自治的內(nèi)容。

居民自治在當(dāng)時(shí)沒(méi)有被列入國(guó)家根本大法之中。為了適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展基層群眾自治的需要，1982年《憲法》第111條規(guī)定了居民委員會(huì)的自治地位和作用。

也就是說(shuō)，居民自治已經(jīng)獲得《憲法》的認(rèn)可，社區(qū)居民自治具有《憲法》的法律保障。2.《居民委員會(huì)組織法》《憲法》是國(guó)家的根本大法，這一性質(zhì)決定了《憲法》的條文比較原則，即法理上所謂的憲法規(guī)范的原則性和概括性。

《憲法》不可能詳細(xì)規(guī)定居民委員會(huì)的具體運(yùn)作內(nèi)容，這就需要另行制訂法律法規(guī)來(lái)規(guī)范居民自治。同時(shí)，根據(jù)《憲法》第111條的規(guī)定，居民委員會(huì)同基層政權(quán)的關(guān)系由“法律”另行規(guī)定。

筆者認(rèn)為，這里的“法律”，應(yīng)該是狹義上的法律概念，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制訂的法律。1989年，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第11次會(huì)議通過(guò)《居民委員會(huì)組織法》，自1990年1月1日起施行，該法取代了1954年《居民委員會(huì)民組織條例》。

《居民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步確定居民委員會(huì)的“基層群眾性自治組織”的法律性質(zhì)，并提出“三自”，即“自我管理”、“自我教育”、“自我服務(wù)”。該法第6條至15條是關(guān)于居民委員會(huì)的設(shè)立和組織結(jié)構(gòu)。

第16條、17條是關(guān)于居民委員會(huì)的費(fèi)用來(lái)源及辦公用房來(lái)源。第19條規(guī)定機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)組織與所在地居民委員會(huì)的關(guān)系。

第20條規(guī)定政府有關(guān)部門(mén)與居民委員會(huì)的關(guān)系。3.國(guó)務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)根據(jù)《居民委員會(huì)民組織法》第13條的規(guī)定，居民委員會(huì)可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛。

1989年國(guó)務(wù)院發(fā)布《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》（國(guó)務(wù)院第37號(hào)令），該《條例》第2條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作”。由此可見(jiàn)，人民調(diào)解委員會(huì)也是群眾性組織，是基層居民行使自治權(quán)自我解決民間糾紛的一種方式。

1952年，中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)了《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，該條例早于1954年《居民委員會(huì)民組織條例》，所以沒(méi)有規(guī)定居民委員會(huì)可以設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)。然而在實(shí)踐中，居民委員會(huì)普遍設(shè)有治安保衛(wèi)委員會(huì)，同時(shí)1982年《憲法》第111條第二款、1989年《居民委員會(huì)組織法》第13條均規(guī)定居民委員會(huì)設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)。

在新的行政法規(guī)出臺(tái)前，1952年《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》仍然適用于社區(qū)居民委員會(huì)的治安保衛(wèi)工作。4.全國(guó)性的其他規(guī)范性文件20xx年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔20xx〕第23號(hào)文件）。

該《通知》的核心內(nèi)容是：《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（《民政部意見(jiàn)》）已經(jīng)得到黨中央、國(guó)務(wù)院的同意，要求各地區(qū)、部門(mén)“認(rèn)真貫徹執(zhí)行”。從《通知》的內(nèi)容上看，貫徹執(zhí)行《民政部意見(jiàn)》是各地區(qū)、部門(mén)的義務(wù)，而義務(wù)是規(guī)范性文件的本質(zhì)特征，所以，從法律性質(zhì)上分析，《通知》所轉(zhuǎn)發(fā)《民政部意見(jiàn)》并非一般意義上的意見(jiàn)，而是具有一定法律效力的指導(dǎo)全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件。

《民政部意見(jiàn)》對(duì)“社區(qū)”、“社區(qū)建設(shè)”下了定義，指出了社區(qū)建設(shè)的意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)。“居民自治”、“社區(qū)居民自治組織”一詞頻繁出現(xiàn)于《民政部意見(jiàn)》之中。

值得強(qiáng)調(diào)的是，《民政部意見(jiàn)》對(duì)社區(qū)自治組織的建設(shè)做出了新規(guī)定，以“社區(qū)居民委員會(huì)”取代了傳統(tǒng)的“居民委員會(huì)”。5.地方性的規(guī)范性文件地方性規(guī)范性文件在我國(guó)社區(qū)居民自治中占有重要的地位。

根據(jù)《居民委員會(huì)組織法》第22條，省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)該法制定實(shí)施方法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有25個(gè)省市制定了適用于本省市的居民委員會(huì)組織法的實(shí)施辦法。

這些實(shí)施辦法一方面重復(fù)《居民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容，另一方面在某些環(huán)節(jié)制訂了更為詳細(xì)的規(guī)定。地方性規(guī)范性文件還包括各省市頒布的一些“意見(jiàn)”，例如，為了落實(shí)中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（蘇辦發(fā)〔20xx〕15號(hào)文件），繼而，南京市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》（寧委辦發(fā)〔20xx〕20號(hào)文件）。

這些地方性規(guī)范性文件在《民政部意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，針對(duì)本地方制訂了一些具體的規(guī)定。

四、社區(qū)自治法律中存在的若干問(wèn)題筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)社區(qū)自治的法律已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)從中央到地方的較為完整的框架，對(duì)我國(guó)社區(qū)建設(shè)起到重要的作用，但是仍然存在很多問(wèn)題。第一，從狹義的法律層面上看，1989年《居民委員會(huì)組織法》的條文僅有23條，條文偏少，內(nèi)容比較簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，雖然確定了居民自治組織的法律地位、框架結(jié)構(gòu)，但是缺乏具體的規(guī)定，不易操作和實(shí)施。

第二，在行政法規(guī)的層面上，1952年《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》的某些條文已經(jīng)非常陳舊，應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)修改。例如，根據(jù)《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》第6條，治安保衛(wèi)委員會(huì)的職權(quán)主要針對(duì)“反革命分子”，但是1979年《刑法》中規(guī)定的“反革命罪”已經(jīng)在1997年被修改為“危害國(guó)家安全罪”（1997年《刑法》第102條至113條），所謂“反革命分子”這一概念已經(jīng)不再是一個(gè)有效的法律概念，《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》應(yīng)該根據(jù)1997年《刑法》做出相應(yīng)修改。

第三，對(duì)于全國(guó)性的其他規(guī)范性文件，問(wèn)題主要集中在《民政部意見(jiàn)》上。《民政部意見(jiàn)》實(shí)際上修改了1989年《居民委員會(huì)民組織法》。

從法律修改的角度分析，民政部（甚至國(guó)務(wù)院）無(wú)權(quán)修改全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制訂的法律，嚴(yán)格地說(shuō)，民政部對(duì)“居民委員會(huì)”名稱的“修改”行為是違反現(xiàn)行法律規(guī)定的。更進(jìn)一步說(shuō)，由于《憲法》第111條采用的名稱也是“居民委員會(huì)”，民政部將其修改為“社區(qū)居民委員會(huì)”的行為，是不符合《憲法》的行為。

當(dāng)然必須承認(rèn)，社區(qū)自治是我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，在《憲法》制訂的時(shí)期（1982年）和《居民委員會(huì)組織法》制訂的時(shí)期（1989年），中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展還沒(méi)有達(dá)到現(xiàn)在的程度，社區(qū)的概念和地位還沒(méi)有引起立法者的重視，所以《憲法》沒(méi)有出現(xiàn)社區(qū)一詞，而《居民委員會(huì)組織法》僅僅在第4條出現(xiàn)了“社區(qū)”一詞，即“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”。這也說(shuō)明《憲法》有關(guān)條款和《居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)落后于時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的修改。

然而，眾所周知，修改法律并非一朝一夕之事，而修改《憲法》更是難上加難，而社區(qū)建設(shè)不可能坐等法律修改之后才能進(jìn)行，所以《民政部意見(jiàn)》其實(shí)是一種不得已而為之的權(quán)宜之策，其中涉及的一些內(nèi)容雖然與現(xiàn)行法律相沖突，但是是可以理解的。從短期來(lái)看，《民政部意見(jiàn)》是合理的，但是民政部規(guī)定不能長(zhǎng)期與現(xiàn)行法律相沖突，解決這一沖突的最佳途徑是將《民政部意見(jiàn)》中的合理部分上升為法律。

第四，地方性規(guī)范性文件中也存在一些問(wèn)題。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定，調(diào)整后的社區(qū)規(guī)模一般在1000戶到3000戶。

這一標(biāo)準(zhǔn)與《居民委員會(huì)組織法》第6條規(guī)定的100戶到700戶大相徑庭。從表面上看，江蘇省的文件違反《居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，但是卻符合現(xiàn)實(shí)社區(qū)規(guī)模的基本狀況，這進(jìn)一步反映了《居民委員會(huì)組織法》的一些規(guī)定已經(jīng)落后于時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)修改。

此外，江蘇省的《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》還規(guī)定，要建立“社區(qū)成員代表大會(huì)制度”，使之成為社區(qū)群眾性民主決策機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)。社區(qū)成員代表大會(huì)的任期與居民委員會(huì)的任期相同，也是3年。

“社區(qū)成員代表大會(huì)制度”是一個(gè)新的提法，在《居民委員會(huì)組織法》中沒(méi)有出現(xiàn)，《居民委員會(huì)組織法》第9條、第10條只規(guī)定了“居民會(huì)議”，該“居民會(huì)議”既可能是“全體18周歲以上的居民”參加，也可以是“每戶派代表”參加，還可以是“每個(gè)居民小組選舉代表”參加。由此可見(jiàn)，《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“居民會(huì)議”并不等同于“社區(qū)成員代表大會(huì)”，前者既包括居民代表大會(huì)，也包括全體居民會(huì)議，而后者僅僅是居民代表大會(huì)。

所以，江蘇省《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》與《居民委員會(huì)組織法》并不完全一致。值得注意的是，南京市《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》也采取了“社區(qū)成員代表大會(huì)”的提法（寧委辦發(fā)〔20xx〕20號(hào)文件，第三節(jié)第1條第

（2）款），可以說(shuō)，如果按照江蘇省和南京市的《意見(jiàn)》，“社區(qū)成員代表大會(huì)”將取代《居民委員會(huì)組織法》的“居民大會(huì)”。可見(jiàn)，《居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)在事實(shí)上被民政部、各省市的規(guī)范性文件“修改”了，盡管這些“修改”本身違反法律程序。

上述社區(qū)自治法律中的問(wèn)題，從根本上說(shuō)是法律的滯后性所帶來(lái)的問(wèn)題。社區(qū)自治的法律已經(jīng)落后于社區(qū)自治的發(fā)展，如果不及時(shí)修改，必將阻礙社區(qū)自治的進(jìn)一步發(fā)展。

五、完善社區(qū)自治法律基礎(chǔ)的建議筆者認(rèn)為，完善社區(qū)自治法律基礎(chǔ)的關(guān)鍵在于修改《居民委員會(huì)組織法》。一方面的原因是，《憲法》第111條關(guān)于居民委員會(huì)的規(guī)定非常原則，即使修改，也不可能有詳細(xì)的可操作性的規(guī)定，而且《憲法》的修改程序漫長(zhǎng)，牽涉面廣，短期之內(nèi)，不易完成。

另一方面的原因是，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、各部門(mén)的規(guī)章等規(guī)范性文件、各地方的規(guī)范性文件，雖然修改或者制訂起來(lái)相對(duì)容易，但是其法律位階相對(duì)較低，嚴(yán)格地說(shuō)，不能與高位階的法律相抵觸。如果不修改《居民委員會(huì)組織法》，而僅僅依賴于修改或者制訂一些《條例》、《意見(jiàn)》或者《通知》，將使社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治長(zhǎng)期處于“違法”的狀態(tài)。

所以，當(dāng)務(wù)之急是建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改已經(jīng)落伍的1989年《居民委員會(huì)組織法》。具體建議如下：第一，以“社區(qū)居民委員會(huì)”取代“居民委員會(huì)”，這是社區(qū)自治組織形式在名稱上的變更，應(yīng)該通過(guò)名稱的修改來(lái)反映社區(qū)建設(shè)的潮流，同時(shí)促進(jìn)社區(qū)概念在我國(guó)城市基層民主建設(shè)中的普及。

第二，確定劃分社區(qū)區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)修改《居民委員會(huì)組織法》第6條中的100戶至700戶的標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)今城市發(fā)展的規(guī)模，制訂較為合理的標(biāo)準(zhǔn)。可以授權(quán)地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r適當(dāng)調(diào)整。

第三，確立社區(qū)居民委員會(huì)的法人地位。現(xiàn)行《居民委員會(huì)組織法》第2條雖然規(guī)定居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，但是沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定其法人地位，這使得其在行使各項(xiàng)民事權(quán)利時(shí)缺少民法的保護(hù)。

根據(jù)《民法通則》第三章的規(guī)定，法人包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和聯(lián)營(yíng)法人。社區(qū)居民委員會(huì)不屬于上述任何一種，這使得社區(qū)居民委員會(huì)的民事法律地位處于不確定的狀態(tài)。

社區(qū)居民委員會(huì)是否具有民事權(quán)利能力和民事行為能力？是否能夠享有民法上的物權(quán)、債權(quán)的保護(hù)？更進(jìn)一步說(shuō)，社區(qū)居民委員會(huì)能否與其它民事主體簽訂有效的民事合同？居民委員會(huì)能夠成為民事訴訟的主體？根據(jù)《民事訴訟法》第49條，公民、法人和“其他組織”可以作為民事訴訟當(dāng)事人。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（1992年）第40條規(guī)定，所謂“其他組織”是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織”，這似乎包括社區(qū)居民委員會(huì)，但是第40條規(guī)定了9類“其他組織”，從中找不到社區(qū)居民委員會(huì)，唯一可能套上的是第9類，即“符合本條規(guī)定條件的其他組織”。

為了從根本上改變社區(qū)居民委員會(huì)不確定的民事法律地位，必須在《居民委員會(huì)組織法》中規(guī)定其法人地位。鑒于《居民委員會(huì)組織法》屬于公法性質(zhì)，所以從法理上分析，社區(qū)居民委員會(huì)作為法人，應(yīng)當(dāng)歸類于“公法人”，而非“私法人”。

第四，賦予外國(guó)國(guó)籍人士社區(qū)“居民”地位。現(xiàn)行《居民委員會(huì)組織法》沒(méi)有規(guī)定“居民”的范圍。

筆者認(rèn)為，“居民”不同于“公民”，我國(guó)公民必須具有中國(guó)國(guó)籍，而“居民”則沒(méi)有必要一定具有中國(guó)國(guó)籍。換言之，合法居住在我國(guó)某一社區(qū)內(nèi)的外國(guó)人士，也屬于該社區(qū)的“居民”，具有參見(jiàn)居民會(huì)議或者社區(qū)代表大會(huì)的權(quán)力，對(duì)社區(qū)事務(wù)有投票權(quán)。

《居民委員會(huì)組織法》第8條規(guī)定，年滿18周歲的本居住地區(qū)居民，不分“民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限”，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，該條沒(méi)有提到“國(guó)籍”，這是《居民委員會(huì)組織法》的一個(gè)漏洞。隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，中國(guó)與世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往日益深入，外國(guó)人在中國(guó)合法居住的情況將日益普遍，我國(guó)社區(qū)法律應(yīng)當(dāng)考慮到這些人的社區(qū)利益和權(quán)利，不應(yīng)當(dāng)將他們拒之于社區(qū)居民委員會(huì)的門(mén)外。

第五，增加《居民委員會(huì)組織法》條款的數(shù)量，制訂更多可操作性的條款，尤其重要的是，將社區(qū)居民委員會(huì)與基層政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系以法律形式確定下來(lái)，明確規(guī)定社區(qū)居民委員會(huì)的獨(dú)立性，從法律上排除前者對(duì)后者進(jìn)行控制或者干預(yù)的可能性。同時(shí)，對(duì)于社區(qū)居民委員會(huì)的費(fèi)用和用房，制訂詳細(xì)的具有強(qiáng)制性的法律規(guī)定。

例如，《居民委員會(huì)組織法》第17條第二款僅就居民委員會(huì)的“辦公用房”做出規(guī)定，而沒(méi)有考慮到社區(qū)建設(shè)中的其他用房問(wèn)題，為此，筆者建議將該款修改為：“（社區(qū)）居民委員會(huì)的辦公及其他用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。”總而言之，通過(guò)對(duì)我國(guó)社區(qū)自治法律的研究，可以得出如下結(jié)論：第一，我國(guó)已經(jīng)初步建立社區(qū)自治法律的基本框架；第二，現(xiàn)行社區(qū)自治法律存在許多問(wèn)題，核心問(wèn)題是法律滯后于社區(qū)自治的發(fā)展和要求；第三，完善社區(qū)自治法律的關(guān)鍵是修改《居民委員會(huì)組織法》。

六、建鄴區(qū)在完善社區(qū)法律基礎(chǔ)中的角色筆者認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)法律基礎(chǔ)的完善雖然關(guān)鍵在于修改全國(guó)層面的《居民委員會(huì)組織法》，但是這并不等于其僅僅與國(guó)家立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)）有關(guān)。法律的修改和完善，正確的途徑應(yīng)當(dāng)是自下而上，而不是自上而下。

基層的意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)是修改社區(qū)自治法律的基礎(chǔ)，這樣才能符合“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的工作方針。針對(duì)我國(guó)社區(qū)自治的法律和問(wèn)題，結(jié)合建鄴區(qū)社區(qū)法治建設(shè)的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，建鄴區(qū)在完善我國(guó)社區(qū)法律基礎(chǔ)中可以而且應(yīng)該起到一定的積極作用。

首先，建鄴區(qū)的社區(qū)建設(shè)工作必須遵守國(guó)家、江蘇省、南京市的社區(qū)自治法律和規(guī)范性文件，這是建鄴區(qū)依法治區(qū)的基本要求。其次，建鄴區(qū)可以根據(jù)本區(qū)社區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況，因地制宜，制訂適用于本區(qū)的社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件。

第三，應(yīng)當(dāng)總結(jié)建鄴區(qū)在依法建設(shè)社區(qū)中取得的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是法律問(wèn)題，向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)提出這些問(wèn)題，并且提出合理的建議，供中央、江蘇省和南京市在制訂社區(qū)法律及規(guī)范時(shí)參考，這方面，建鄴區(qū)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為我國(guó)社區(qū)自治法律的完善做出貢獻(xiàn)。第四，在擬訂建鄴區(qū)社區(qū)法治規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)處理好合法與創(chuàng)新的關(guān)系。

一方面，建鄴區(qū)的社區(qū)規(guī)范性文件必須注意與國(guó)家法律法規(guī)、省市規(guī)范性文件的一致性，另一方面，在基本符合國(guó)家有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)超前，大膽創(chuàng)新，不必因循守舊。爭(zhēng)取開(kāi)創(chuàng)具有建鄴區(qū)特色的社區(qū)法治建設(shè)的新局面，為我國(guó)整個(gè)社區(qū)自治的法律基礎(chǔ)添磚加瓦。