現代化河西新城建設中強化流動人口管理的思考和對策

自去年10月份區劃以來，為了實現看古城南京到老城，看現代化南京到河西的目標，河西新城建設全面加快，吸引了眾多的外來流動人口。流動人口的增多，將對建設、繁榮新城經濟起著巨大的推動作用，但也給社會治安、城市管理、計劃生育等各方面帶來了一定的負效應，成為創建全國最安全城區活動中較為重要的課題。

為此，我們用了2個月的時間，對區劃前后流動人口變化情況進行了專題調研，并結合實際，就建設現代化標志區進程中如何強化流動人口管理談些認識和對策。

一、區劃后我區流動人口的基本現狀隨著河西新城建設全面啟動，流動人口大量涌入，我區成為相當典型的流動人口聚集地。原鼓樓區江東地區、雨花臺區沙洲、雙閘地區流動人口聚集地劃入我區后，流動人口成倍增加。

基本情況可歸納為以下幾個方面：從總量規模看，具有增幅性。區劃前，我區流動人口保持在3萬人左右，區劃后達近7萬人，隨著奧體中心和一些標志性建筑全面開工，流動人口還會增加。

僅奧體中心施工隊就有個，多建筑工人。從從事職業看，具有廣泛性。

除了雨潤等產業化集中用工外，大多數從事建筑、收舊、販賣、種菜、加工、餐飲、服務、拾荒、游醫等城里人不愿干的苦、累、臟、險等行業。從流動來源地看，具有地域性。

我區流動人口主要來自于省內蘇北地區，省外的河南、安徽、浙江、江西等地區，其中河南籍占30，安徽籍占30，蘇北地區占20，其他地區占20。從滯留時間看，具有不確定性。

外來人口居住周期不確定，居住時間一年以下的占50以上，居住一年以上至二年的占20左右，居住二年以上的占25左右。從暫住地看，具有邊遠性。

流動人口大多居住在環境比較差、衛生設施缺乏的城郊結合部地區，大多居住在工地工棚、和民房。這樣，就引發私房出租戶的大量增加，如濱江地區原來只有400多出租戶，現在猛增到20xx多戶，從年齡層次看，具有壯年性。

在流動人口中，18歲以下的青少年占9左右，18歲以上至50歲的勞動適齡人員占絕對優勢，為80以上。從文化結構看，具有不適應性。

流動人口中初中以下文化程度占90以上，高中以上文化程度占的比例不到10。由于文化程度低，帶來求職難，只能從事體力型職業。

二、流動人口的作用及其所帶來的問題對于流動人口，我們應該樹立一個客觀的、全面的態度，看到其積極作用：一是他們是城市建設、生產勞動中一支不可缺少的生力軍。許多重點工程，特別是當前建設河西離不開他們的辛勤勞動，緩解了城市中一些苦、累、臟、險工種勞動力缺乏的矛盾；二是對第三產業的發展發揮了拾遺補缺的作用。

市場經濟發展的一個重要標志就是大力提高第三產業在產業結構中的比重，流動人口大多都是從事第三產業，有力地強化了城市供應，彌補了城市發展中出現的社會服務行業網點的不足，滿足了市民的生活需要；三是帶來了項目引進、資金流入和人才的吸納。現在許多企業都是外地來我區落戶，投資經營，從而為我區的經濟注入活力；四是溝通城鄉和區域之間的商品流通。

擴大了消費市場，促進經濟繁榮，增加財政收入。因此，從根本上說，流動人口是經濟和社會發展的必然產物，是剩余勞動力的轉移和開發，也是生產力發展和社會進步的表現。

在充分肯定流動人口積極作用的同時，我們還應看到，流動人口大量涌入，也給我區城市管理、社會治安帶來了諸多新問題：

1、加大了城市設施的壓力。區劃后我區處在建設發展中，一些城市基礎設施還有待于完善，僅僅能夠維持常住人口正常需求，7萬流動人口聚集到我區，他們即是生產者，也是消費者，在生活服務、供電、供水、交通運輸、教育衛生等諸多方面都帶來很大壓力，有些方面處在超負荷運轉。

2、給社會治安帶來嚴重隱患。流動人口來自各地，成分復雜，相當一部分人素質低下，法制觀念淡薄，流竄犯罪分子也夾雜其中，伺機作案，是社會治安的重大隱患。

一是犯罪率居高不下。我區今年1？2月共發刑事案件226起，同比下降30.7，但流動人口作案比重加大，占整個刑事案件57.3；二是侵財型犯罪突出。

遇上機會就下手，順手牽羊、撬門扭鎖，撈得著就撈，撈不著就跑，不擇手段，不計后果，侵財性案件占流動人口作案達90左右。去年12月22日凌晨，江東村積余二隊一門面房發生搶劫案，4名外來犯罪分子，持械撬門入室，打傷事主一家3口，搶劫人民幣76000元；三是犯罪的惡性程度加劇。

殺人、搶劫、強奸、流氓傷害案件等暴力性案件絕大多數是流動人口作案，今年破獲的3起殺人案件，都是流動人口所為，手段兇狠殘忍。如2月15日積善村發生一女青年被殺案，被殺女青年及殺人兇手都是外來人口。

四是結伙犯罪現象突出。流動人口過去多以單個犯罪形式出現，隨著人數增多，加上他們家鄉和宗族觀念很強，常以親友、同鄉、同業為紐帶結成幫伙，更多地進行有組織犯罪，對社會危害極大。

去年12月份，我區破獲發生在東林村穿電信制服，化裝成電工專業人員，攜帶專用工具結伙偷盜電纜案件，此案帶破電信電纜被盜割案件10余起，抓獲16名犯罪嫌疑人都是湖北籍人。

3、登記辦證難度加大。由于職業不穩定，進出流動性大，居住高度分散，給登記辦證工作帶來難度。

流動人口受居住條件和從業條件的限制，他們居住處和職業經常發生變化，很不穩定，加之施工單位人員進出頻繁，人頭難以掌握準確，因登記困難帶來辦證困難，造成管理上存在失控現象。如河北三隊原來掌握流動人口只有1000多人，進行“滾動式”整治管理后，流動人口達到4000多人，翻了4倍。

4、聚居地藏污納垢現象突出。房屋出租混亂無序，許多城郊結合部地區的居民、村民為謀取私利，亂搭亂建簡易出租房，使流動人口管理工作出現“三難”：掌握控制難、調查了解難、登記辦證難。

不僅影響城市的市容市貌，環境衛生很差，成為城市臟亂差的死角，而且沒有約束房主履行管理義務的有效措施，許多私房成了不法分子落腳、結伙的場所，成了**嫖娼、賭博涉毒、無證經營、占道經營、制假販黃、非法游醫的窩點。如2月份，濱江派出所接到積余村96號承租人，舉報居住在該處的20歲女青年偷盜其20xx元及手機，破案時還查出她自去年10月以來，多次在暫住地進行**的違法事實。

5、監督約束力嚴重失控。流動人口居住集中地區成了無黨團組織，無行政管理的“自由王國”，壞人影響好人，好人變成了壞人。

人不在一個組織中生活，任其所為，必然釋放出極大的負效應，正氣被壓制，邪氣逐漸上升。

6、給計劃生育帶來很大難度。流動人口青壯年居多，處于生育旺盛期的育齡婦女占流動人口婦女總數80以上，許多沒有流出地的生育狀況證明，加之流動性大、居住分散，對其生育狀況很難如實掌握，超生、逃生現象屢有發生。

產生上述問題的原因是多方面的，但其主要原因表現在以下“四個難到位”：首先，認識難到位。許多部門和單位對流動人口工作的認識不高、重視不夠，沒有從維護社會政治穩定的高度和促進精神文明的大局來認識流動人口管理的重要性。

不能適時調整管理措施，有針對性地開展宣傳教育活動，被動應付，滿足于現狀。其次，協調難到位。

對流動人口管理是一個系統復雜工程，往往涉及公安、市容、工商、文化、計生、房產、衛生等許多部門，但在有的地方對流動人口是重收費輕管理，甚至是只收費不管理，各職能部門缺乏相互協調和配合，沒有形成齊抓共管、綜合執法的工作合力。一些非法游醫、制售假文憑、劣質食品加工點等雖經多次取締，仍然屢禁不絕。

第三，教育難到位。流動人口大多來自于僻遠貧困的農村地區，文化水平較低，又沒經過專門的勞動技能培訓，在城里求生謀職的難度大、困難多，而針對流動人口開展的法規教育、文化補習、技能培訓等比較缺乏，不能使流動人口提高自身的競爭力，順利找到適合自己的崗位。

第四，服務難到位。流動人口屬社會的弱勢群體，從事的多是城里人不愿干的苦、臟、累活，工作環境較差，工資待遇較低，合法權益得不到有效保障；稍有不慎可能導致矛盾激化，甚至引發刑事案件。

而根據民工的生存狀態開展心理疏導，提供政策法規咨詢、法律援助、勞務中介與技能培訓、房屋租賃、婚育、入托入學等方面，空白點較多，不能適應外來人口日益增多的趨勢，政府部門應當肩負的保護、服務弱勢群體的工作職責未能真正履行。

三、加強流動人口管理的對策及措施人口流動即是一個古老的課題，又是建立社會主義市場經濟體制過程中遇到的新課題；即是一個具有全國乃至國際共性的問題，又是我區在建設南京城市新中心和現代化標志區過程中亟待解決的問題。必須要避其短揚其長，發揮積極因素，克服負面效應。

近年來，區委、區政府高度重視加強流動人口的管理，從更新思想觀念，轉變指導思想，改進工作方法等方面入手，不斷探索管理工作新路子，取得了明顯成效。主要采取了以下對策和措施：

1、不斷更新思想觀念，樹立平等相待的意識。要正確、全面地認識流動人口這一社會現象，不能只看到消極的一面，忽視其積極的一面，只看到管理的難度，忽視我們思想和工作的問題。

因此，要充分認識到大范圍的人口流動是市場經濟發展的必然趨勢，流動人口憑勞動掙錢致富或投資創業是主流，更多的為城市建設作出積極貢獻。在流動人口管理中，需要防止放任自流，又要克服因噎廢食。

要在態度和感情上轉變，變“反感”為理解，從對待“外來戶”當成“自家人”，象對待常住人口一樣來對待流動人口，激發他們為“第二故鄉”作貢獻的熱情。

2、不斷加強機制建設，健全完善管理網絡。流動人口現象不僅不會消失，而且可能日益突出，必須正視現實，建立起一套由上至下的加強流動人口管理機制，納入各級社會經濟發展的總體規劃。

目前，我區建立了區、街、社（村）三級立體的、多層次的管理網絡。區、街建立了流動人口管理領導小組和辦公室，區流動人口管理工作辦公室由綜治辦、公安、勞動、市容、房產、計生、建設等7個有關部門人員組成，并協調到位，實行長期聯合辦公，街道流管辦保持專職人員3人以上，社區，行政村建立了管理站，并層層簽定了流動人口管理責任書，按1：300的比例建立了協管員隊伍。

在區統一要求和協調下，各部門按照各自的職能范圍，加強管理工作，努力做到了工作有計劃、協調有力度、管理有人抓、結果有講評，避免重收費、輕管理，各自為戰、缺乏協調的現象，凡是涉及到的部門都要做到全力配合，密切協同。同時，本著“誰聘用誰負責，誰帶隊誰負責，誰留宿誰負責，誰受益誰負責”的原則，堅持抓房東、房東抓，抓工頭、工頭抓，系統抓、抓系統，使管理工作不斷向縱深拓展，真正形成政府帶動、各方參與、多塊結合、齊抓共管，層層有人抓，級級有人管的組織網絡。

3、不斷加強制度建設，規范長效管理措施。流動人口管理難度大，要有一套行之有效的管理制度和規范的工作計劃做保證，才能實現流動人口管理工作經常化、制度化和規范化。

因此，我區先后制定了《流動人口管理工作實施方案》、《流動人口依法管理教育實施意見》、《流動人口管理教育各部門職責分工》，編印了《流動人口管理公示手冊》、《流動人口管理法規條例選編》以及辦公室、流管站、協管員等各項規章制度，突出抓好私房出租戶、用工單位的登記辦證制度落實，。每年制定流動人口管理工作流程，做到年有計劃，月有重點，保持了管理工作具有規范性、連續性、有效性。

4、不斷拓展保障渠道，保持管理機制正常運作。在取消流動人口管理性收費的情況下，為了保持管理工作不受影響，保持流動人口協管員隊伍的生存和發展，根據中央、省、市有關文件精神，經過區委書記辦公會、區長辦公會政府反復研究，決定由區市容局作出貢獻，流動人口城鎮垃圾處理費委托區流管辦組織協管員收取，統一使用省監制的城鎮垃圾處理費的票據，實行收支兩條線，費用用于管理、宣傳、教育、服務和協管員的工資，并形成會議紀要，下發全區，保持了流動人口管理力度不減，隊伍不散，使我區流動人口管理走在全省先進行列。

5、不斷簡化管理環節，提高優化服務質量。流動人口的登記辦證與服務的往往相互脫節，管理部門的手續比較煩瑣，不能達到及時登記辦證和管理，流動人口要把各種證件辦齊，需要跑上跑下，因此，大多就不向有關部門登記辦證，處于自流狀態。

對于流動人口管理不能只停留在單位的登記辦證階段，而要進一步拓展管理深度，還應當樹立為他們服務的思想，要把管理寓于服務之中。為此，我區普遍建立了“一站式”流動人口管理站，簡化手續，統一管理，實行流動人口各種登記辦證手續“一條龍”集中辦理，提高了工作效果。

流管站還提供住房租憑信息、就業務工信息、法律咨詢、衛生保健，子女就學等十項服務，深受流動人口的歡迎。同時，注重營造寬松優越的環境，對流動人口聚集地的水、電、道路等基礎設施建設和改造，建立醫療服務中心、法制宣傳教育培訓中心和流動人口子弟學校，開展豐富多彩的文化活動，改善了流動人口生活和經營環境，不僅保證他們的安居樂業，也促進了他們整體素質的提高。

6、不斷改進管理辦法，構筑自我管理陣地。加強流動人口管理，需要注重實際，開辟有效管理途徑，不能內外因素分離，形成“兩張皮”，要把政府管與自身管緊密結合起來，充分發揮流動人口內在的積極因素，實行“以外管外”，增強其群體自治能力，才能增強管理實效。

為此，我區十分重視流動人口的組織建設，構筑自我教育、自我管理的陣地。針對流動人口老鄉觀念重、彼此易溝通的特點，挑選在流動人口中有威信、素質好、有組織能力的流動人口擔任協管員、協教員；針對流動人口黨團員占一定比例的實際，建立流動人口黨支部、團支部；針對流動人口青壯年多的現狀，成立了流動人口民兵連和計劃生育協會等群眾團體。

大大增強了流動人口的光榮感和責任感，在加強流動人口管理中發揮了不可替代的重要作用。

7、不斷加大整治力度，消除社會治安隱患。組織力量對流動人口聚集地進行不間斷的清查整治，提高預防、發現、控制、打擊犯罪的能力，重點打擊混跡其中的違法犯罪分子和社會丑惡現象，清理遣送“三無”人員，取締制假販假、制銷偽劣商品、非法行醫等。

要克服清查整治一陣風現象，全面推廣以重新編制門牌號碼為切入點，進行“滾動式”循環清查整治，努力做到編排門牌號碼不錯、不重、不漏，出租戶登記村不漏戶、戶不漏人，保持查一塊清一塊，整一片建一片，發展一方鞏固一方，不斷向常住人口、暫住人口、難點地段循環滾動。通過不間斷的“滾動式”清理整治，大大增強了管理效果。

一是遵紀守法的意識明顯增強。房屋出租戶和流動人口主動登記辦證多了，如濱江派出所轄區過去鮮少有人主動辦證，進行“滾動式”清查整治，增強了他們的法律意識，已有100多人主動來登記辦證，提高了登記辦證率和信息采集率；二是自我防范意識明顯增強。

過去那種一把小掛鎖、一扇破單門、物品隨地扔、外出敞開門現象少了減少了犯罪分子下手的漏隙，有效性防止了被盜案件的發生；三是治安狀況明顯好轉。開展不間斷“滾動式”清查整治，有效遏制流動人口發案上升勢頭。

如流動人口聚集地江東村，2月份只發生一起案件，人民群眾安全感得到增強；四是社會風氣明顯改善。出租與承租之間、常住人口與流動人口之間、流動人口與流動人口之間的矛盾糾紛減少，和睦相比、鄰里守望風氣形成；五是打防能力明顯提高。

進行不間斷“滾動式”清理整治，在發現線索，爭取破案主動權上明顯提高，如濱江派出所轄區，房屋出租戶主和流動人口主動向公安機關提供各類違法犯罪線索25條，查處治安案件10起11人，破獲刑事案件3起。