提升中心鎮集聚輻射能力的調查與思考

一、中心鎮集聚輻射能力的內涵及提升意義

著名學者赫希曼（a.o.hirschman）的不平衡增長理論，以及哈格斯特朗（t.hagerstrand）的擴散理論，都將城市與區域間各種“力”的消長概括為兩種力的作用——“集聚力”和“擴散力”。與之相似，中心鎮與所在區域經濟的相互影響也可歸結為這兩種力的作用。正因如此，未來要實現中心鎮培育與發展的目標，必須從提升這兩種力著手。

1．中心鎮集聚能力內涵。就是指中心鎮建成區對周邊農村人口、住戶以及社會上各類生產生活要素的吸引力，它是中心鎮成功發展的動力源。中心鎮集聚能力主要源于建成區的規模效益、市場效益、人才效益、設施效益等，正是這些效益的吸引，使得區域中的

二、三產業，人口、人才，原料、資金和科學技術等向建成區集聚。恰如物體間的萬有引力在其它參量不變的情況下隨著物體的質量增加而增強，中心鎮對外界的集聚能力也隨著自身的“質量”——綜合實力的提高而增強。

2．中心鎮輻射能力內涵。就是指以中心鎮建成區為基點，通過其自身較強的經濟、文化、科技、教育、人才等資源優勢，帶動周圍鄉村經濟、文化、教育、科技等發展的能力。輻射能力的強弱主要取決于中心鎮建成區自身結構的優化和科技進步的推動。當經濟發展到一定的階段，中心鎮對外產生輻射影響是不以人的意志為轉移的。

3．提升集聚輻射能力的意義。中心鎮是城鄉聯系的紐帶和結合部,是鎮域范圍內若干個鄉鎮的中心，具有組織本片區生產、流通和生活的綜合職能，設有較全的服務設施,具有較強的輻射作用和聚集能力，是能夠帶動一片地區發展的增長極。提升中心鎮集聚輻射能力有利于轉移更多的農村富余勞動力就業，增加農民收入；有利于實現城鄉統籌，加快社會主義新農村建設；有利于提升城鎮功能，加快城市化進程；有利于發揮中心鎮極核作用，帶動周邊地區整體發展。

二、我市中心鎮集聚輻射能力方面存在的問題及原因

在提升中心鎮集聚輻射能力的培育過程中，我市十分注重規劃引領、注重園區建設、注重設施完善、注重體制創新，并進行了積極的探索，但依然存在著一些困難和問題需要重點研究解決。

1．規模偏小。我市28個中心鎮建成區平均人口僅2.4萬人，達到5萬人的只有2個，其中最少的上虞章鎮鎮人口只有1.1萬人，與有效滿足服務業集聚和發展需要的5萬“門檻”人口規模相距甚遠。由于多數中心鎮鎮區人口規模偏小，導致公共基礎設施建設內生力不強，“三產”服務形不成規模且層次較低，與城市的規模和功能相差懸殊，使得在中心鎮居住的老百姓得不到更多的便利和好處，而居住成本的增大也制約了中心鎮人口的集聚。

2．結構單一。目前，我市28個中心鎮產業結構總體還比較單一，層次不高，部分雖呈明顯“板塊經濟”特色，如諸暨市店口鎮的五金水暖產業、大唐鎮的襪業，上虞市崧廈鎮的傘業，但真正具有行業競爭力的主導、特色產業不多，具有市場定價權和話語權的更少。由于行業結構的單一性和同質性，利潤空間狹小，極大地影響了生產企業的產品研發和自主創新能力，使得各種資源包括高素質勞動者和管理人才難以在中心鎮集聚。

3．投入不足。現在部分中心鎮雖初具規模并具有一定的服務功能，但由于目前中心鎮基礎和配套設施建設工程巨大，需要用錢的地方太多。盡管各縣（市、區）對發展中心鎮均出臺了優惠政策，但限于財力，只是在稅款的返還及部分重點項目的支持上優于一般鄉鎮，其它實質性財力支持很少。在中心鎮財力有限，又沒有形成良性市場化投入機制的情況下，僅靠自身投入，必將導致大項目啟動難，建設周期長，進而影響輻射能力的提高。

4．機制不活。目前中心鎮發展既缺乏內聯外拓機制，又缺乏聯建聯合機制，中心鎮與周邊鄉鎮就如何突出中心鎮優先發展，如何集中部分要素、資源到中心鎮，如何借助中心鎮的先發優勢和產業優勢進行聯建聯辦等，仍沒有形成一套切實可行的措施和辦法。盡管各地在如何對中心鎮放權上使出了很多解數，但一旦牽涉到如財權、人事權、執法權等實質性問題就容易擱淺，或不了了之，中心鎮仍缺少有效的行政管理手段。

5．定位欠準。目前中心鎮的規劃編制總的來說比以前有了進步，但部分修編后的規劃對中心鎮發展定位依然不夠精準，不少仍然沒有打破目前中心鎮發展初期的地理和空間限制，即使就其近十年內的發展方向、模式、規模、人口總量等定位也拿捏不準。再加上形勢變化快，領導調動多，容易發生一個領導一個思路，出現人為的規劃調整。

三、提升我市中心鎮集聚輻射能力的思路對策

盡管中心鎮在培育和發展中遇到不少困難和問題，但事在人為，只要努力破除不利于中心鎮發展的體制和政策障礙，中心鎮的集聚輻射能力一定能提高到一個新的水平。

1．明確目標。發展和培育中心鎮必須方向對頭、目標明確、重點突出、統籌兼顧。第一要務是盡快提升經濟實力，第二要加快人口集聚步伐，第三要加快提升中心鎮的服務功能和品位。

——目標之一是使中心鎮成為農村經濟增長中心。到“十二五”期末，中心鎮平均完成規模以上工業產值216億元，年均增長11.5%；實現財政總收入6億元，年均增長11%；完成全社會固定資產投資20億元，年均增長8%，其中工業性投資16億元，年均增長5%；實際利用外資2700萬美元；自營出口總額5億美元，年均增長11%。

——目標之二是使中心鎮成為農民居住和就業中心。中心鎮經濟的快速發展必定伴隨人口的集聚和擴張,必將吸引周邊農村居民和外地打工者定居和生活。可初步確定為第一個五年目標是中心鎮建成區集聚人口從目前的平均2.4萬人增加到3.5萬人，超過5萬人的由2個增加到5個；第二個五年平均增加到4.5萬人，超過5萬人的增加到10個。

——目標之三是使中心鎮成為公共服務中心。一方面，將周邊鄉鎮的公安等政府服務機構整合到中心鎮，擴大中心鎮的管理權限，使之逐漸成為中心鎮周邊區域的行政審批中心。另一方面，健全縣（市）、中心鎮、中心村三級公共服務平臺網絡，探索建立中心鎮社區便民服務中心，積極提供家政、再就業、維權等服務。

2．突出重點。中心鎮集聚輻射功能的提升應圍繞上述目標，一步一個腳印地去完成。可以從以下幾方面入手：

（1）抓人口集聚。一是出臺政策，相關部門應順勢而為，出臺一系列關于外來人口到中心鎮定居的優惠政策，讓外來定居者得到更多的便利和實惠。二是創新方法，可因地制宜嘗試一些新的做法，如土地拆一補一或以市場價對農民進行補償、實施就業技能培訓、實行養老保險和農民最低生活保障、農民子女就近入學等。三是調整規劃，為擴大中心鎮居住區域和鎮轄范圍，其規劃修正也應緊緊跟上，通過規劃調整，整治空心村、歸并自然村、建設中心村，抓緊鎮區公用配套設施建設。

（2）抓功能完善。一是抓綠化工程，結合道路綠化、河道綠化、廠區綠化和公共場地綠化等，切實提高中心鎮綠化占有面積。二是抓美化工程，加大舊鎮改造力度，力求形成富有地方特色、適宜居住并具有時代氣息的小城鎮面貌。三是抓凈化工程，增加環衛投入，加強環衛有償服務制度，逐步推行環衛承包制，加大對現有污染源改造治理力度。

（3）抓產業提升。一是推進產業轉型升級，中心鎮要在產業提升、集聚上下功夫，加快與塊狀經濟相配套，努力做足特色經濟文章。二是培育創新型企業，通過招商引資和科技攻關，并與大型企業和高等院校聯姻的方式，在原有特色優勢產業的基礎上孵化出新的產業鏈，中心鎮要想方設法創造條件、提供便利。三是轉變經濟發展方式，按照“強工、興商、優農”的發展理念，通過多種途徑以及制訂出臺優惠政策措施，加快建設與工業經濟發展相匹配的商貿服務業。

（4）抓設施延伸。一是加強農村供水供電網絡、垃圾及污水處理設施建設。二是完善規劃，建設天然氣通道，形成液化天然氣或其它混合汽的管道網絡。三是加強縣域信息網絡建設，實現各縣(市)與中心鎮無縫隙、無差異、一體化信息交流，構建覆蓋城鄉的供電、供水、通信、信息等公共服務設施網絡。

（5）抓工程建設。一是全面推進義務教育工程，逐步實行低收入家庭子女的免費職業教育，改進和完善教育體系。二是實施中心鎮居民健康促進工程，完善中心鎮公共衛生服務體系，加強中心鎮中心衛生院建設、提高各類疾病防治水平，增強預防和處置突發公共衛生事件的能力。三是全面實施農村小康健身工程，加快農村文化體育設施建設，普及中心鎮文化中心和村居文體活動場所。

（6）抓區劃調整。一是積極穩妥地推進鄉鎮行政區劃調整，優化布局，拓展中心鎮發展空間，促進要素集聚和基礎設施合理配置。二是建立動態的區劃調整機制，堅持“成熟一個，推進一個”。調整中應考慮以下幾個原則：中心原則，即人口規模相對較大，建成區至少在3萬人以上；經濟比較發達，中心鎮區的人均收入至少應高于區域平均水平的20%；具備良好的區位優勢、發展空間、發展前景和發展潛力。管轄范圍原則，即隨著鄉鎮政府管理能力的提高，合并后的鄉鎮面積一般應在100平方公里以上。區域均衡布局原則，由于合并后的城鎮是作為未來農村經濟的增長極和中小企業空間集聚的載體來選建和培育的，因此在地區上應布局合理，相對平衡，盡量避免過疏過密現象。

3．保障配套。為達到中心鎮所確定的發展目標，應深化改革、構建機制、政府推動。

（1）深化改革。一是深化戶籍制度改革，初步建立城鄉一體化的戶籍管理體制，走“土地換保障”的路子，對自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的農戶，可易地在中心鎮優惠購房，在社會保障等方面與中心鎮居民享受同等待遇。二是深化財政管理體制改革，出臺有利于增強中心鎮發展的更優財政扶持政策，讓中心鎮有比較充裕的資金調配權和使用權，以滿足中心鎮建設的需要。三是推進城鎮建設方式改革，引入城市設計、集約配套、生態環保的發展理念，擴大城鎮容量、提升城鎮檔次、美化城鎮環境，實現形態建設向生態建設轉變。

（2）創新機制。一是建立多元投入機制，對公共服務及基礎設施建設引入市場機制，凡是可以投入市場運作的城市基礎設施、城市空間和城市功能載體都要推向市場，實行社會化服務、產業化發展、企業化經濟；以地聚財來彌補中心鎮發展的資金短缺，通過行政區劃調整、道路建設和房地產開發等方式，最大限度地集聚土地級差地租收入；放開中心鎮建設市場，按照“誰投資、誰所有、誰經營、誰受益”的原則，鼓勵企事業單位和個人投資興建基礎公用設施。二是制定完善考評辦法，根據實際情況，每年對中心鎮經濟社會綜合發展考評辦法進行完善，年終進行考評和排序。同時，把培育中心鎮的主要指標列入市、縣（市、區）政府新農村建設考核內容。三是構建利益調節機制，堅持把教育事業放在優先發展的戰略地位，將公共財政向教育傾斜。正確處理經濟發展與人口、資源、環境的關系，努力提高計劃生育優質服務水平。

（3）政府推動。一要推動社會公共資源向中心鎮傾斜、城市公共服務向中心鎮覆蓋。進一步落實各種支持性政策措施，讓利于中心鎮，切實解決目前中心鎮政府“想發展沒財力；想服務沒權力”的現實難題。二要抓人促事，為中心鎮發展提供有效保障。不斷創新和完善工作機制，進一步激發干部群眾的主動性和創造性；加強鎮、村班子建設，提高辦事效率和服務水平；加強工作運行機制建設，完善用人機制、聯村干部績效考核制度、鎮鄉干部駐村制度等。三要加快擴權強鎮步伐。繼續關心省級中心鎮主要領導職級高配問題，提高中心鎮主要領導的積極性、主動性，實現責、權、利的有機和諧統一，增強中心鎮發展的動力和活力。繼續深化中心鎮行政管理權限改革，放權要真正落實到位，不能僅僅停留在文件層面或者口頭上，同時在放權過程中，要循序漸進、分步實施、逐步到位，務求可操作性和實效性。