摘要：近年來，國家局提出加強行業內部專賣管理監督，這是國家利益、消費者利益至上價值觀的具體實踐，是維護煙草專賣制度、促進行業自我完善的重大舉措，也是徹底規范經營管理行為，實現行業經營管理法制化、規范化、制度化的重要契機。本文對開展行業內部專賣管理監督工作的一個基礎環節——縣級煙草專賣局如何開展好行業內部專賣管理監督工作，從提高思想認識、疏通管理渠道、打造工作平臺、建立長效機制等方面，對縣級局如何切實開展好行業內部專賣管理監督工作進行了初步的探討。

關健詞：專賣管理；縣級局；“四員互動”；內部監管

煙草業長期實行專賣專營政策，為國民經濟的發展做出了突出貢獻。隨著專賣專營的制度不斷完善，煙草行業經營環境的大幅度改善，煙草行業把切實維護國家利益和消費者利益提到了行業價值觀的高度，更加注重行業內部的管理監督，實行全過程的專賣管理和監督。

當前國家局提出加強行業內部專賣管理監督，就是要求專賣管理部門要對行業內所有煙草專賣品的生產、經營行為，實行“事前、事中、事后”全過程的專賣管理和監督，確保全過程監控。內部管理監督作為煙草行業解決自身存在問題的一個關鍵舉措，其內涵和意義用國家煙草專賣局姜成康局長的話說：此項工作是衡量煙草行業是否走向成熟的表現，它事關煙草專賣制度的鞏固和完善，事關煙草行業的健康發展，事關煙草行業在社會上樹立負責任的公共形象。目前我國煙草行業既行使專賣管理的行政職能又享有煙草經營的特權，一旦缺乏有效的內部主觀里監督機制，在經濟利益的驅使下，很容易導致專賣管理服從和服務于地區和部門盈利目標的需要，而造成內部專賣管理監督制度形同虛設。在這種情況下，如何加強內部專賣管理監督的有效性是擺在我們面前的一個嚴峻的問題。

縣級煙草專賣局作為煙草行業的基層單位，是整個煙草行業的基礎和根本，是內部專賣管理監督的重點。縣級煙草專賣局內部專賣管理監督工作開展的好壞，是行業內部專賣管理監督工作能否取得實際成效的關鍵。筆者從加強縣級煙草專賣局內部專賣管理監督工作的角度出發，結合xx市局在這一方面所做的實踐與探索，就如何搞好縣級局內部監管工作、提高自律水平、規范生產經營行為談幾點粗淺的看法：

一、當前縣級局開展行業內部專賣管理監督工作情況及存在的問題

對于煙草行業來說，內部監管其實并不是近年來才接觸的一個新課題。前幾年的狠抓規范經營，就是為了規范經營行為，加強行業內部的管理監督。2005年以來，國家局黨組明確提出全行業在繼續堅持和完善煙草專賣制度的前提下，認真研究和切實解決好提高效率和注重自律兩個主要課題。6月底，印發了《行業內部專賣管理監督實施意見》，將開展行業內部專賣管理監督作為行業專賣管理的一項重點工作進行了全面部署。從xx市局在開展專賣內部監管工作的情況來看，目前，各縣級局充分發揮專賣監督管理職能，加強監督管理，明確監管主要內容，規范監管工作流程，健全和完善監管措施，積極推進長效機制的建設工作，重點加強日常監管和同級監管，全面加強內部專賣管理監督工作，專賣內管工作已基本納入了規范化管理軌道。

首先是在制度建設上進行完善。各縣級局進一步細化了行業內部專賣管理監督工作《實施意見》和《責任追究辦法》，建立了專賣內管日常監管考核辦法，同時充實了人員，規范了監管程序，逐步構建起違法違規經營懲防體系和內管長效機制。

其次是在工作手段上進行創新。各縣級局充分利用“專銷送”聯席會作為傳遞信息、加強溝通、解決問題的內部專賣管理監督工作平臺，對“專銷送”聯席會內容進一步進行了充實和完善，著重把內部專賣管理監督檢查工作作為會議的主要內容，專賣和營銷、配送部門對在日常工作中發現的問題及時進行溝通，交換看法和意見。

在日常監管工作中明確了重點。內部監管重點是體現在日常監管上，各縣級局主要以卷煙經營、配送、煙葉生產經營、罰沒財物管理為重點，強化日常監管。

再一個是在考核力度上進行傾斜。2006年以來，各縣級局都把內部監管作為專賣管理目標考核的一項主要內容，明確規定出現重大卷煙體外循環問題、年終專賣內部監管考核低于標準的，實行一票否決。并把專賣內管工作開展情況作為干部提拔、獎懲的重要依據。

從開展專賣內管工作的整體情況來看，雖然縣級局在專賣內管工作中都進行了認真的探索和研究，取得了較好的成效，但也還存在一定的問題和不足。煙草行業由于實行特殊的專賣體制，特別是政企合一的運行模式。在十分激烈的環境下，靠著國家給予的特殊政策，煙草業呈現出良性發展的態勢。但在市場經濟不斷發展和完善的環境下，由于市場監管與市場經營的職能混為一體，導致煙草專賣局、煙草公司對正常的市場經營活動，不可能進行完全公開、公正、合理、有效的進行監督和管理。目前，縣級局在開展行業內部專賣管理監督工作中主要存在以下幾方面問題：

一是工作有待進一步完善。由于內部監管工作剛起步，少數同志沒有真正理解國家局組織開展內部專賣管理監督工作的重要意義，思想認識上還存在差距，認為內部監管是自己人監督自己人，特別是在同級監管方面，有的人礙于情面，不敢放手開展工作。

二是少數單位領導對內部專賣管理監督工作重視程度不高，對內管工作存在有應付檢查和松懈的思想。人們對內部專賣管理監督的工作觀念還比較淡薄，講人情、顧情面在監管工作中不同程度的存在，銷售任務與專賣監管同步掛鉤的思想觀念在基層也不同程度存在。

三是縣級局同級監管工作有待進一步細化。部分單位在對同級的監管中工作不夠細致，內管工作底稿較少，留存的工作痕跡不多。

四是內部監管長效機制有待進一步健全。少數單位在對兩煙生產經營的監管中，抱有畏難情緒，思路不廣，辦法不多，存在工作措施不完善等問題，兩煙生產經營監管工作長效機制有待進一步落實到位。

二、加強縣級煙草專賣局行業內部專賣管理監督工作的措施和辦法

加強內部監管是一項長期的、與時俱進的系統工程，需要持續有效地開展，并建立健全起行之有效的長效監管機制，更需要創造一個開放的、透明的管理制度，建立一個順暢的內部溝通渠道，形成規范的、有章可循的以制度管人的管理制度。為有效解決當前縣級煙草專賣局行業內部專賣管理監督工作中存在的問題和不足，切實加強加強縣級局行業內部專賣管理監督工作，筆者認為應該主要加強以下幾方面工作：

（一）統一思想、提高認識，為專賣內管工作打下扎實的思想基礎

思想是行動的先導，解放思想，轉變觀念，更新理念是做好一切工作的前提和基礎。要搞好內部監管工作，就要求行業所有從業人員，特別是各單位領導班子，必須在思想上、行動上自覺與國家局保持高度一致，深刻領會國家局關于新階段、新形勢、新任務的重大戰略部署,樹立全員內管意識。要深刻認識到內部監管工作作為國家煙草專賣局的一項重要戰略決策，受命于煙草行業改革發展的重要時期，承擔著加強行業內部專賣管理監督和整頓規范行業生產經營秩序的重要責任。只有切實負起責任，全身心地投入到工作中去，確保國家局黨組的部署真正落到實處，才能為行業持續穩定協調健康發展提供有力的保證。

結合縣級局專賣管理工作實際情況，筆者認為要搞好行業內部專賣管理監督工作，務必實現“五個轉變”來統一思想，提高認識。一是由過去“上級部門專項檢查”轉變為“專賣、營銷、配送、煙葉部門通力協作，互動互控”，增強內部監管整體合力；二是由過去“重生產經營，輕內部管理”轉變為“生產、經營、管理并重”；三是由過去的“經驗管理”轉變為“以人為本的制度管理、文化管理”；四是由過去的事后監管轉變為“事前預防、事中控制、事后監督”的全過程監督模式；五是由過去“單一行政管理”轉變為“管理與監督并重，寓監督于管理之中”。

（二）疏通管理渠道，強化專賣內管組織機構建設

由于目前的煙草業的內管機制是建立在煙草行業自身監督的基礎上，一套人馬，兩塊牌子，既是《煙草專賣法》的執法者又是煙草專賣品的經營者，監管來自內部，然而一旦出現問題處理起來，專賣管理服務要服從于地區和部門利益的需要，所以在開展實際工作中，肯定將面臨一定的困難和壓力。筆者認為，要確保縣級局專賣內管工作扎實有效開展，就必須疏通管理渠道，強化組織機構建設，建立健全一套完善的專賣內管工作體系。

1、為加強對專賣內管工作的領導，縣級局要成立由縣局局長任組長的內部專賣管理監督工作領導小組，并在專賣監督管理辦公室下設內部專賣管理監督股，具體負責內部監管工作的實施。

2、內部專賣管理監督股股長可以由專賣辦公室主任兼任，配備專職內管人員若干人。內部專賣管理股根據工作實際需要設置卷煙經營企業監管、煙葉企業監管、執法監督等崗位，并配備相應工作人員。還可以從各業務口聘請政策性和業務性強、個人綜合能力和素質高的兼職內管員，增強監督機構的力量。一方面協助內管部門搞好部門整頓規范工作，另一方協助內管部門搞好企業日常監督管理工作，以拓寬監督渠道，為企業的整體良性規范運行提供源動力。

3、為加強內部監管的有效性與針對性，一是應加強基層中隊建設，增加基層人員配備，健全、完善基層專賣管理機構，并賦予基層中隊內管職能，使專賣管理人員深入基層，直接面對市場；二是設置內部監管監督機構，完善并切實落實內部監管監督評價制度，監督評價結論要列為內管人員職務晉升、技能等級晉級的重要參考依據。

4、在專職內管人員負責日常內部專賣管理監督工作之外，還要根據內部監管工作需要，抽調人員成立內部監管臨時工作小組協同內管部門開展工作。內部監管人員不認真落實自查工作，不按內管要求開展工作及完成工作任務的給予相應處理，為做好內部專賣管理監督工作提供扎實的組織保障。

5、在機構建設中，縣級局要正確處理專賣辦、稽查大隊和內管股三個部門之間的關系。從工作性質來看，稽查大隊和內管股工作針對性強，一個主要對外，一個主要對內，且都屬于專賣管理的范疇。相對稽查和內管兩項工作來講，縣級專賣辦主要負責專賣綜合事務管理，且涵蓋了內管和稽查兩項內容。在我們實施專賣管理的工作實踐中發現：煙草行業內部生產經營中存在的不規范經營問題，大多牽涉到煙草行業外部煙草市場；外部煙草市場中的違法經營行為也常與煙草行業內部的不規范經營行為有關。因此，稽查大隊和內管辦同在專賣辦的統一組織、領導下開展工作，既分工明確又便于工作配合，可避免相互扯皮現象，提高工作效率。

（三）打造工作平臺，形成一個全員參與內管的良好氛圍

開展行業內部專賣管理監督工作雖然是由專賣部門牽頭，但所涉及的范圍卻包括了行業各個領域和層面，對于縣級煙草專賣局來說，基層一線的巡查員、稽查員、送貨員和客戶經理都是開展內部專賣管理監督工作的“主力軍”。筆者認為，要開展好縣級局專賣內管工作，關鍵就是要打造一個客戶經理、送貨員、稽查員和巡查員“四員”信息共享的互動平臺。要通過設立這樣一個全員參與的工作平臺，增加溝通的平臺和渠道，從而克服因部門、距離等因素給客戶經理、送貨員、稽查員和巡查員這“四員”之間工作交流帶來的不便。通過這樣一個工作平臺，使“四員”之間不但可以“互動”，而且可以“互控”，在實際工作中可以較好地對各部門各個工作環節進行全面監督，杜絕各類不規范行為。同時還可以實行聯動考核，既考核團體合作的業績，又考評個人的工作質量，增強“四員”的配合協調能力，讓全員參與到行業內部專賣管理監督工作中去。

xx市局在開展專賣內管工作中，整理和完善了一個“專銷送（四員）”互動工作平臺，取得了較好的成效。在實際工作中，該局充分利用信息手段，建立和完善內部專賣管理監督信息系統。通過全面加強對物流、資金流、信息流的日常監控，切實加大內部監督管理力度。“專銷送（四員）”互動工作平臺已逐漸成為日常工作的一項基本的辦公軟件信息系統，成為“四員”間提供信息和獲取信息的主要渠道，在日常工作中發揮著非常重要的作用，并對實際工作產生實質性的幫助。通過“專銷送（四員）”互動工作平臺上的信息反饋，在專賣管理、卷煙營銷和配送工作中，特別是在內部監督管理方面都起到了相當關鍵的作用。

首先是對卷煙經營配送的監督，通過“四員互動”工作平臺，對營銷、配送的經營過程進行實時監控，如巡查員通過工作平臺對零售戶卷煙到貨情況、緊俏煙供應等情況進行登記和反饋；其次是通過對送貨員工作的監督，不定期地檢查送貨車輛，看有無“張貨李送”等行為；三是通過對營銷客戶經理的市場走訪情況進行監督，看是否有擅自加單或私自調劑卷煙等行為。四是通過對煙葉生產經營的監督，專賣部門從種植、收購、調撥、倉儲、復烤加工等各個階段派人進行全過程參與，杜絕不規范經營行為的發生。同時，通過工作平臺還可以加強對專賣巡查和稽查人員的監督，看其是否按照工作職責認真開展好自身的工作等。

（四）完善制度，建立專賣內管長效機制

加強管理，制度先行。縣級局內部監管怎么搞，此前也沒有現成的經驗，現在是摸著石頭過河。筆者認為要做好內部監管工作，還要完善制度和機制，全面建立健全內管工作的長效機制。要按照國家局、省級局的部署和要求，認真研究制定工作計劃，做到嚴格依法開展內部專賣管理監督工作。通過加強行業內控制度建設，解決違法違規生產經營問題，像構筑反腐懲防體系一樣，把內部專賣管理監督落實到生產經營的一線，把有效監管和嚴格自律有機結合起來。內管工作的長效機制必須立足于生產經營業務的全過程，事前和事中顯得尤為重要，防止既成事實問題發生。做好管理監督各項工作，對于加強行業的內控機制建設，保持行業科學化、規范化、制度化發展，構建和諧煙草具有十分重要的意義。從行業的特點出發，健全的內部專賣管理監督制度應該包括以下內容：一是明確的監管對象；二是明確的監管范圍；三是監管機構及工作人員的職責和權利；四是權責分明，層層落實的監管流程；五是內部監管日常化工作所需制度。

首先，要建立內部專賣管理監督工作檢查、案件查處、案件移交、教育培訓、同級監管、對企業的監管考核、卷煙宣傳上市審批等一系列制度。

其次，要完善對轄區工業企業專賣管理監督的工作流程，以及同級監管中卷煙經營、煙葉生產經營的內部專賣管理監督工作流程。

第三，要將對內部專賣管理監督主體和職責、內部專賣管理監督的對象和責任進行細化，明確內部專賣管理監督的主要內容，制定內部專賣管理監督措施。通過進一步完善專賣信息網絡功能，提升利用電腦信息對兩煙生產、經營活動進行監控水平。

第四，要結合當地實際，在行業內部專賣管理監督《實施細則》、《工作制度》和《監督考核和責任追究辦法》中對各項生產經營規范和違規行為的責任追究等問題作更加全面、細致的規定。

第五，要對內部專賣管理監督工作本身進行檢查，通過發現的違法違規生產經營問題，查找內部專賣管理監督中存在的薄弱環節以及監管不到位、不作為的問題，認真進行整改，切實加強日常監管、同級監管。進一步建立健全日常監管、同級監管制度，明確監管形式、措施以及信息溝通渠道等內容，做到任務落實到崗，責任落實到人，使日常監管、同級監管真正運作起來，充分發揮有效防范和及時發現處理問題的作用。

有了健全的內控制度，還要建立與之相配套的考核機制，來確保各項制度不折不扣、嚴格執行。同時還要加強對各項制度執行情況的檢查，對不合時宜的制度予以修訂，對有章不循，有紀不依的不作為、亂作為行為予以查處，從考核上來提高干部職工的自律力，提升監管質量和水平，以此形成規范模式化，業務流程科學化，監管手段現代化的監管體系，確保監管到位。

總之，要通過加強行業內部專賣管理監督，轉變以往縣級局專賣管理工作外打硬，內管軟的情況，做到“內管”、“外打”兩手抓，兩手都要硬，盡快建立起專賣管理監督長效機制，變集中整頓為經常性管理監督，變問題跟進型管理監督為進行性管理監督，進行事前、事中、事后全過程有效管理監督，做到對“兩煙”生產經營的全過程實行動態管理監督，履職完全。通過建立起專賣內部管理監督的長效機制和對下級專賣管理部門的監督辦法，加強考核，有效防范和制止不規范行為的發生。