城市房屋拆遷行政強制執行程序探討

今年以來，在區委、區政府的正確領導下，我區市政建設和舊城改造力度明顯加大，城市面貌日新月異。初步統計今年我區城市建設總投資額超過40億元，拆遷總戶數超過1萬戶。

在這大拆遷、大變化、大發展的背景條件下，要求每一個拆遷戶都能完全信任、理解、配合黨和政府是不現實的，對極少數漫天要價、無理取鬧的釘子戶，采取強制執行措施在所難免，也是必然選擇。當前，強行拆除拆遷房屋主要有兩類執行程序，一類是司法強制執行。

由于公正與效率是司法行為的永恒主題，公正是第一位的，效率是第二位的，因此，司法執行更加強調嚴格的程序，一般說來效率較低；另一類是行政強制執行。由于效率優先、兼顧公平是行政行為的重要準則，因此行政執行更加強調的是效率第一，具有高效、快捷的特點。

越來越多地成為推進拆遷工作的重要選擇。但是我國迄今為止尚未制定《行政程序法》，也沒有制定《行政強制執行法》，對行政強制執行缺乏統一的程序規定。

而現行的法律、法規在規定行政機關執行權時，包括國務院《城市房屋拆遷管理條例》授予政府相關部門對拆遷房屋的強制拆除權時，缺乏執行程序的規定。因此，根據行政強制執行的基本理論和原則，總結城市房屋拆遷行政強制執行的一般做法和經驗，探討并逐步規范城市房屋強制執行的程序和方法具有十分重要的意義。

它是保證行政執行低成本、高效率的必然要求，是維護行政執法的嚴肅性、統一性的必然要求，是保護拆遷戶的合法、正當權益，體現執政為民，維護政府形象，樹立政府權威的必然要求。

一、基本原則城市房屋拆遷行政強制執行的基本原則是行政強制執行在城市房屋拆遷強制執行中的具體體現，對拆遷中的行政主體所有的強制行為起著統率和指導作用。主要包括以下幾項原則：

1、依法強制原則。也稱強制法定原則，這是行政合法性原則在行政強制執行中的延伸和體現。

指行政機關行使強制執行權必須有法律依據，行政機關強制執行必須依照法定方式和程序。主要內容包括設定權法定、主體法定、手段法定、程序法定、對象法定等。

房屋拆遷行政強制執行權的設定來源于行政法規，國務院《城市房屋拆遷管理條例》第17條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷。”《南京市房屋拆遷管理辦法》第21條也作了相應規定。

這里實際上還包括主體法定的內容，即由市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，如何界定有關部門，①必須與城市建設管理相關聯；②必須擁有行政強制執行權。由此可以包括房屋拆遷主管部門、城市建設管理部門、行政執法部門。

但是，在房屋拆遷強制執行中，最具有操作性應當是程序法定和方法法定。在尚未有明確規定的條件下，應當有一個最低限度和起碼要求，即對拆遷房屋實施強制執行中，執法程序和方法必須是現行法律、法規和政策中已有明文規定的程序和方式，并對強制執行中涉及專門法規定的，必須依有關專門法規定辦事，如遇阻撓執行、影響現場秩序的，必須由公安機關按《治安管理處罰條例》執行。

2、自我履行原則。這是當代行政法倡導的相對人主體地位和行政合作精神在行政強制中的延伸和體現。

行政機關在實施行政強制時，應對相對人進行事先教育與告誡，以保證其有自我履行的機會和合理時間。房屋拆遷首先是政府在維護社會公共利益、公共秩序與犧牲相對人個人利益之間的價值取舍的結果。

對相對人而言，是服從國家、社會或集體利益，還是主張個人利益，也有一個價值取舍的過程，特別是相對人之間個體差異大，有的拒不接受拆遷確有客觀原因，因此作為行政主體一定要積極主動地做好工作，否則就是失職。包括充分的行政指導，向相對人說明履行的必要性，規勸采取適當的方式，在合理的期限內履行。

充分的告誡，明確拒不履行將要承擔的法律責任，以給相對人再一個反思的機會。要做好過細的思想動員說服工作，堅持反復做、做反復。

對年老體弱、生活困難的，還應采取行政救濟等方法，給予必要的安撫、慰問。讓相對人理解大局、服從大局，最終實現自我履行。

3、最小損失原則。這是以人為本思想和人權保障原則在行政強制執行中的延伸和體現。

指行政機關強制執行時，一般應選擇最輕的強制手段達到強制執行的目的。行政強制必須具有必要性。

只有在萬不得已的情況下才能以行政機關的強制執行代替相對人的自我履行；行政強制必須具有合理性。行政機關在采取強制執行措施時應當客觀、適度、理性。

因此，盡管因相對人拒不搬遷導致了強制執行的后果，但有關法律仍然規定在強制執行前，拆遷人應當就拆除房屋的有關事項，向公證機關辦理證據保全手續，對被拆房屋內的生活用品要逐一清點，妥善保管；行政強制必須具有最小損失性，在有多個強制執行手段可采用的情況下，要進行多方權衡比較，一般地應當選擇對相對人強制程度最輕、損失最小的方法。如即使相對人在強拆中有過激言行，行政機關亦應優先考慮使用告誡、強制帶離現場等手段給予必要的制止，一般不宜直接采取拘留等行政強制措施，以免激化矛盾，一旦強制執行目的實現，強制執行的一切手段應立即停止；行政強制必須具有人權保障性。

盡量尊重相對人的人格尊嚴，做到以德拆遷、文明執法。

4、法律救濟原則。有權利必有救濟，這是法制的一個基本原則。

對拆遷房屋的強制執行，是因為維護公共利益和公共秩序而犧牲相對人個人權益，盡管相對人再無理取鬧、再漫天要價，但損害的終究是相對人合法的財產權益，因此更應當高舉正當程序的旗幟，充分保障行政相對人的權益，必須明確相對人對行政機關作出拆遷糾紛裁決或實施的行政強制行為不服的，有權依照法律、法規規定，提起行政復議、行政訴訟或者申請異議，對行政強制行為侵犯其他合法權益造成損害的，有權要求國家賠償。

二、一般程序一般程序是指城市房屋拆遷強制執行與其它行政強制執行相同或相通的執行程序。從實踐來看，主要包括以下三個階段：

（一）告誡告誡是指當行政相對人逾期不履行其應當履行的義務時，行政機關向相對人發出通知，要求和督促其自動履行義務的一種措施。房屋拆遷中有權作出告誡的行政機關包括房屋拆遷主管部門即區拆遷辦或區房產局、作出拆遷糾紛行政處理決定的行政機關即市房產局和由政府授權行使房屋拆遷強制執行權的行政機關即行政執法局，其它任何機關或組織都無權作出告誡。

特別強調，由政府對某一個或幾個拆遷戶以通告形式直接作出告誡這種事無巨細必親躬的做法是不恰當的，降低了政府職能作用，有損政府權威地位。告誡從性質上看只是一種通知行為，但由于其作用和行政強制執行的特點，原則上應以書面形式進行。

房屋拆遷行政強制執行中的告誡應載明下列內容：①明確期限。即限期搬遷的最后期限，這個期限應當是合理的，是相對人自動搬遷所必需的；②明確強制執行方式。

即如果不能自行搬遷，由有關行政機關代為履行，強行搬遷并拆除房屋；③明確不履行義務的法律責任。包括不自動履行將導致強制執行的法律后果，阻礙執行的，將由公安機關依照治安管理處罰條例予以處罰，構成犯罪將由司法機關依法追究刑事責任。

相對人收到告誡后有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取相對人的意見，對相對人提出的事實、理由和依據，應當記錄在案并進行復核，給予答復。

相對人提出的事實或證據成立的，行政機關應當采納。

（二）行政強制執行決定行政強制執行決定，是指行政機關作出的，決定對相對人采取行政強制執行的具體行政行為，它是實施強制執行的直接依據。在房屋拆遷中，作出拆遷糾紛行政處理決定的行政機關是市房產局，實施行政強制執行的行政機關是由區政府“責成”或者稱授權的某一區級行政機關，一般是區行政執法局。

作出行政處理決定的與作出行政強制執行決定是兩個不同的行政機關，因此，強制執行機關在接受區政府授權并受理開發企業的強制執行申請后，應當認真審查原行政處理決定是否合法，對該戶實施強制執行是否符合法定條件，并弄清相對人不履行義務的原因。如果相對人不履行義務是由行政處理決定違法或不當造成的，應對原行政處理決定進行糾正。

如果確屬相對人無故拒不履行義務或故意拖延履行義務，應依照法定程序立即作出書面的行政強制執行決定，并及時送達給相對人。房屋拆遷行政強制執行決定書主要包括下列內容：①相對人依法應當履行的義務，即必須在什么期限內騰空房屋，自行搬遷；②采取行政強制執行的事實根據和法律依據；③執行機關和時間；④采取執行的方式方法；⑤申請復議和提起訴訟的途徑和期限；⑥行政機關首長的簽名或蓋章；⑦作出行政強制決定的日期。

（三）行政強制執行決定的實施行政強制執行決定送達以后，相對人仍拒不履行搬遷義務，行政強制執行決定即產生執行力。行政強制執行的實施主要包括以下步驟：

1、在執行開始時，執行人員應當向相對人出示證明身份的證件和執行文書并說明有關情況。

2、應當履行義務的公民或法人、其他組織的法定代表人不在場時，執行人員應邀請公民的家屬或該單位的工作人員到場作為執行見證人，見證人有證明執行情況和在有關記錄文件上簽字的義務。

3、在執行中，如果遇到相對人或其他人的妨礙、阻撓，執行機關可以運用法律允許的適當手段予以排除，但不得超過必要的限度，更不能采取非法手段。

4、強制執行實施完畢，執行人員應制作執行筆錄，執行筆錄應包括如下內容：①執行機關、執行負責人和依據。②被執行公民的姓名、職業、住所或被執行組織的名稱、法定代表人的姓名、職務。

③執行的地點和時間。④執行的內容和方式。

⑤義務履行情況和執行標的物的現狀。⑥強制執行實施的基本情況。

⑦有執行證明人的，應寫明其姓名、所屬單位、職務。⑧執行負責人、被執行的公民、組織的法定代表人或執行證明人的簽字。

⑨制作執行筆錄的時間。

5、屬于強制執行需要的費用，執行機關應酌情向相對人征收一定的執行費，以從加重經濟負擔角度實現警示的目的。

三、特殊程序特殊程序是指城市房屋拆遷行政強制執行與其它行政強制執行相比較特有的程序。

1、公證程序根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第17條第2款規定：“實施強制執行前，拆遷人應當就被拆遷房屋的有關事項，向公證機關辦理證據保全。”這就是說公證程序是房屋拆遷行政強制執行的必經程序，依照上述規定，公證機關就強制拆遷房屋應辦理兩種公證事項：①房屋拆遷證據保全公證。

房屋拆遷證據保全公證是指國家公證機構根據拆遷人或房屋拆遷主管部門的申請，在房屋拆遷之前，依法采取勘測、繪圖、拍照或攝像、登記造冊等保全措施，對即將被拆遷的房屋、附屬物及現場狀態進行全面、客觀的記錄，以確保其真實性、證明力的活動。對房屋進行勘測的，應當聘請專業技術部門或其他部門中有該項能力的人員進行，專業技術部門及其勘測人應當提出書面勘測結論，并在勘測書上簽名或蓋章；其他部門勘測人勘測的，應當由勘測人所在單位加蓋印章，證明勘測人身份。

對房屋拍照攝像的，應當全面反映、記錄房屋的全貌。房屋結構、門窗、廚房以及附屬設施等，要有單獨的圖片顯示。

②現場財產清點公證。實施強制拆遷房屋中有物品的，拆遷人應組織對所有物品逐一核對、清點，需要拍照的，應進行拍照或攝像。

由公證機關進行登記和分類造冊、記錄上述活動的時間、地點，交由清點人和兩名在場人員核對后簽名。清點工作應在物品所在地進行，物品清點登記后，凡不能立即交由被拆遷人接受的，由公證員監督拆遷人將物品存放在其提供的安全可靠的倉庫內，丟失損壞的，拆遷人應承擔相應責任。

拆遷人應通知當事人在一定期限內領取物品。逾期不領的，公證處可以接受拆遷人的提存申請，辦理提存公證。

2、協助執行程序協助執行是指在一定條件下，作出行政強制執行決定的行政機關，請求有關行政機關或其他單位予以協助，后者在執行機關的組織或要求下，與執行機關共同實施行政強制執行活動，確保執行合法、高效、正常進行。房屋拆遷強制執行是一項綜合性、協作性很強的行政強制執行活動，從執行對象來看，不僅涉及到拆遷房屋的強制拆除，而且包括房屋內財產的強制搬遷，不僅包括了對財產的強制，而且常常會遇到阻撓，包括了對人的強制。

從執行主題來看，由于行政機關職能不同，職責分工不同，需要在黨委、政府統一領導下，在強制執行機關牽頭、指導下，由許多行政機關或社會組織協調一致，相互配合，才能完成。包括對人身的強制需要由公安部門配合，對房屋的強制拆除需要房產部門配合，對現場交通管理，需要交通管理部門的配合，對現場工作人員包括行政相對人的生命健康安全應急處理需要衛生部門配合等。

從執行方式來看，包括強制搬遷、強制拆除、強制傳喚、強制拘留等多種。協助執行程序是房屋拆遷強制執行中的必有程序。

執行機關依法要求有關機關、單位進行協助時，應當向協助機關、單位發出協助執行書，并附上行政強制執行通知書的副本，以便協助機關、單位了解情況，及時協助。房屋拆遷強制執行協助執行書主要包括以下內容：①協助機關或其他單位的名稱、地址；②要求協助執行的方式和理由；③作出執行決定的機關名稱、地址和主要負責人的姓名；④被執行公民的姓名、職業和住所，或法人、其他組織的名稱、地址；⑤要求協助執行的時間、地點。